关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1 48页

关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究目录1研究背景31.1客运枢纽的发展历史与趋势31.1.1枢纽发展从单一功能向多功能演变31.1.2交通枢纽成为城市发展的催化剂41.1.3中国城市枢纽发展还处于一个起步的阶段51.2枢纽概念及分类71.2.1枢纽的基本概念71.2.2核心功能在于换乘71.2.3枢纽分类和等级划分91.3枢纽是公益性的和准经营性的社会基础设施101.3.1国家加大了投资体制改革的力度111.3.2社会基础设施的界定111.3.3准公共物品141.3.4准经营性项目151.4国内外枢纽建设、运营和管理经验161.4.1投资和建设经验161.4.2运营和管理经验182问题与症结212.1北京客运枢纽获得长足发展212.2现状问题分析222.2.1客运枢纽的发展滞后于城市发展要求222.2.2审批程序复杂，建设周期长242.2.3征地拆迁成本逐渐增高262.2.4枢纽建设没有充分实现交通功能272.3现状问题症结分析272.3.1客运枢纽投融资体制变革滞后于政府职能变革和市场主体成长。272.3.2客运枢纽的定位不清晰282.3.3客运枢纽规划体系尚不健全292.3.4客运枢纽建设管理体制混乱303客运枢纽发展对策研究323.1明确政府职能，提出相应的支持政策和投融资模式323.1.1枢纽建设纳入公益性事业，脱离可经营的业务323.1.2发挥政府在枢纽建设过程中的主导作用333.1.3转变政府职能，强化经济调节、市场监管和公共服务职能343.1.4融资方式的决策程序3647 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究3.2加强部门协调，理顺规划、管理和监管体系363.2.1实现部门信息共享和公开373.2.2构建交通协调会议制度373.2.3构建顶层统合机构，强化交委顶层统合功能373.2.4制定相关的规则383.3健全建设体制，成立枢纽公司383.3.1借鉴高速公路、城市道路和轨道交通建设的经验393.3.2枢纽公司成立的要求和过程423.3.3枢纽建设的投融资模式433.4拓展市场竞争机制，采取“场运分离”运营模式453.4.1作为枢纽长期经营的手段453.4.2引入市场机制减少运营公司的成本463.4.3实际操作模式464研究结论总结4847 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究研究背景1.1客运枢纽的发展历史与趋势1.1.1枢纽发展从单一功能向多功能演变随着世界上城市规模的不断发展，城市内的交通方式也在不断发生着变化以适应城市扩展的需要。在城市发展的早期阶段，人员交通运输的量比较小，各种交通运输方式之间是相对独立的，人们并不需要面对不同交通形式之间换乘的问题。第二次世界大战结束以后，世界上的城市进入了一个快速发展的时期。城市人口的增加，城市面积的扩展，使得居民在城市中以及城市之问的移动面临着困难。地铁、城际列车等交通方式得到了蓬勃发展，以前那种不同交通方式之问简单的换乘方式也成了人员交通运输流量的瓶颈。在这种情况下，产生了交通枢纽这种全新的建筑形式。交通枢纽将两种以上的交通形式组织在同一组群建筑中，实现旅客在不同交通工具之间的零换乘(个别情况下是同一种交通工具的不同线路之间的换乘)，免去了人们在换乘途中提着行李忍受日晒雨淋之苦。在之后的几十年时间里，交通枢纽这种建筑本身也在不断的进化完善，经历了一个从简单到复杂，从单一功能到多功能，从一栋建筑单体到带动周边地区全面发展的的演变过程。最初的交通枢纽就是在功能单一的车站的基础上向前发展一步而形成的，将汽车站引入火车站内部，缩短了两种不同交通方式之间的换乘距离。在数十年以后的今天，交通枢纽的形式已经大为完善了，功能也日趋复杂化。以国内新建或在建的交通枢纽为例，新设计的上海人民广场交通枢纽内的常规地面公交设施包括区域内的26个公交站点，52条公交线路通过。其中，首末站11个，始发线路22条；中途停靠站15个，过境线路30条。在全部的52条线路中，全日线为33条，高峰线3条，夜班线6条。轨道交通方式包括地铁一、二号线。而上海南站交通枢纽聚集了2条轨道交通线、20条市内和市郊公交线路、5个出租车上车点等交通方式。在这里，不仅有上海南站火车站、上海南站长途客运中心、轨道交通l号线、轨道交通3号线，还有规划中以南站为始发站至嘉定的轨道交通Ll线，甚至预留了沪杭磁悬浮上海南站站位置。与传统的轨道交通枢纽站不同，铁路上海南站在国内首次实现铁路、公交、轨道交通立体连接。而规划中的上海虹桥交通枢纽以及北京东直门交通枢纽则更是将7种不同的交通方式综合在一个交通枢纽之中。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究国际上交通枢纽规划研究的发展趋势是从过去单纯的枢纽设计转变为枢纽的综合开发。在早期的地铁建设过程中，车站仅作为客流的集散点和换乘点，并没有进行综合的开发规划。车站的设计也是以方便交通出行为目标。但随着经济和汽车产业的发展，城市向外蔓延，人们越来越多地依赖小汽车，造成交通拥堵、环境污染、社区归属感差等一系列的社会问题。最初为解决交通污染问题，减少人们对小汽车的依赖，各国政府从改善换乘、停车和公交形象等方面对枢纽站进行了大力的改造，但始终难以提高公交的使用效率。在20世纪70年代后，许多城市开始尝试对枢纽站周边进行综合开发。通过混合的土地开发，和枢纽站周边良好的出行、生活和工作环境，再加上枢纽站自身的交通优势，吸引越来越多的人到枢纽站周边工作和生活，提高了公交的使用效率，缓解了交通拥堵和环境污染的状况。此外，通过采取有效的政策，由枢纽开发所带来的经济效益也可以在一定程度上补偿地铁运营的亏损。1.1.1交通枢纽成为城市发展的催化剂在交通枢纽建设的初期就通过高起点规划区域布局，把车站人流、物流、资金流、信息流整合起来，使交通枢纽变为经济枢纽。交通枢纽由于其汇集大量人流，交通便利的优点，很自然的对商业具有很大的吸引力。甚至这种商业的聚集效应还不断的向周边地块辐射，带动整个区域的发展。这种做法在国际上已经有了许多成功的范例。目前国内新建和在建的交通枢纽也都是按照这个思路进行设计的。以上海南站交通枢纽为例，上海南站尚未正式启用，附近地区的商铺、房产等已经先热起来，许多有关上海房产分析文章中已多了一个“南站板块”的新名词。包括地下和站厅在内共7．6万平方米面积的上海南站商铺则未开先热。目前上海南站小面积商铺租金平均每平方米每天十多元，超过了已经成熟多年的铁路上海站商圈。百联集团、新世界集团、第一医药商店、第二食品商店等市内外40余家商业企业率先参加了上海南站站厅12个网点的投标竞争。而位于石龙路上的一个商铺，一年内日租金从每平方米3元多迅速增至6．2元，可谓近水楼台先得利。上海南站交通枢纽的出现，使徐汇区内环线外区域房地产趋热，“南站板块”有望成为当地楼市新贵。不同于铁路上海站，上海南站周边有着大量的居住小区，南站交通枢纽在运营前就开始拉动二手房市场价格。在国外也有类似的实例如巴黎的蒙巴那斯交通枢纽位于巴黎市中心地带，交通枢纽的建设带动了周边区域的城市更新，昔日曾经破旧的区域现在已经形成了高档商圈。交通枢纽周边人群集聚、车流集聚，47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究商机随之集聚。高级办公楼宇和大型商业设施临轨道交通枢纽型站点而建，站点与建筑的融通塑造大商圈的概念，蓬勃汇聚的人气不断带来经营回报以坚挺物业价值的上涨。在未来，传统的商业模式的潜力已经被发掘到了极限，而交通枢纽型商业将成为特色性商业或区域性商业的导向和指南。关于交通枢纽型商业，包括三种概念。一是轨道交通枢纽型商业中心，主要指公共交通的枢纽干道发生变化后产生的新兴商业中心。二是门户型商业中心，主要指进出大城市的交通门户的商业配套设施建设，如北京市建设中的东直门交通枢纽。三是建设与快速交通干道配套的通路型商业，包括汽车旅馆、经济型旅馆以及与交通有关的服务设施，比如交通出口要道、停车场的商业设施、匝道口商业等。在未来交通枢纽商业必将会有进一步的发展与演化，在国外有一些建筑师不断的在进行这方面的探索和尝试。在满足了交通枢纽建筑对效率和效益的要求之后，人性化的设计即人的对舒适性要求成为了设计师更高的追求。例如把更多的自然光线、新鲜空气、自然的环境引入到交通枢纽这样的大体量建筑的内部从而减轻使用者的压抑感。在交通枢纽内部流线日趋复杂的情况下增强空间的可识别性从而减少旅客对文字标识系统的依赖，这也是提高使用效率的有效途径。在未来交通枢纽商务区的功能已经从以交通为主转化到交通换乘和商业并重。人们到这里也许并不是为了出行。交通枢纽商务区成为区域的中心，人们约会、休闲购物的地点。这里的办公楼也因为其地理位置便利而成为商务人士青睐的目标。城市的交通网络达到一定程度的时候，交通枢纽必然会成为非常重要的城市节点，这个城市节点不仅有交通枢纽，也会产生很多商机。如今，有关轨道交通引爆的地产商机问题，早已在线路动工之初就被发展商、投资客和小买家透支殆尽。在单一的地铁概念逐渐令大中小投资者普感审美疲劳之际，汇集多类交通线路、将地铁概念引申为复合立体交通网络概念的交通枢纽型商业横空出世。交通枢纽与商业活动中心结合在一起，融交通换乘、购物、休闲、娱乐，乃至商务、酒店等多种功能于一体的模式在国内各大城市形成不可阻挡的发展趋势。1.1.1中国城市枢纽发展还处于一个起步的阶段进入21世纪以来，中国的大城市逐渐进入了爆炸式发展的阶段。在北京、上海这样的大城市里短时间里出现了许多交通枢纽，而更多的交通枢纽也在规划之中，这些交通枢纽的建设对缓解城市交通的压力起到了很大的作用。这些建成的项目中有成功的实例也有失败的教训。由于交通枢纽在中国还是一个新生事物，所以在建设的过程中免不了出现一些失误和遗憾，但这也为以后的项目积累了宝贵的经验。无论在上海、北京和中国其他城市，新建的这些交通枢纽在很大程度上解决了居民出行的换乘问题，减少了交通换乘站对城市道路和土地的占用，缓解了城市道路拥堵的程度。一些交通枢纽在设计之初就是与周边区域同步规划的。另一些则是只设计了交通枢纽。无论哪种情况，交通枢纽的建设对周围区域的影响力是显而易见的。由于在国内交通枢纽的设计建设还处于一个起步的阶段，前段时期内设计建成的交通枢纽在规模和功能布局上与国外先进的交通枢纽建筑相比还存在着一定的差距。有些乘客在不同交通工具之间的换乘距离过长，甚至行人要通过室外穿过建筑前的广场来进行换乘，造成广场环境的混乱，失去了建设交通枢纽的意义。同时，也会影响到这个区域的商业价值。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究还有些交通枢纽未能处理好交通功能与商业开发的关系，只是将这两种不同的功能上下叠加。这种简单的处理未能充分发挥交通枢纽对商业的促进作用。真正高效的交通枢纽商业，应当在一定程度上与枢纽本身相渗透，但又不影响到枢纽功能的正常运转。这种既合且分的做法在尺度把握上是比较困难的。首先设计师要对乘客的类型要有精确的分析，哪些是潜在的顾客，哪些只是匆匆过客。商业与交通区域的比邻，可以吸引潜在的顾客，而不影响那些赶时间的乘客。商业距离太远，对换乘顾客缺乏吸引力，融合太多也会造成功能上的混乱。在确定这个尺度的过程中，设计经验和心理学的知识在这里都是非常重要的。国内首个“城市交通枢纽型”购物中心，位于上海两条主要轨道交通的交汇点一中山公园站，其中轨道交通二号线连接上海虹桥、浦东两大机场，轨道交通三号线则途经上海的两个火车站。在同一幢建筑体内，顾客可以通畅地到达地铁、轻轨、公交车站、出租车站和停车场，实现多种交通方式的垂直“零换乘”。总面积达到32万平方米的购物中心，涵盖了大型百货、大型超市、餐饮以及书城、影院等不同商业设施。其中，仅百货类品牌及专卖店就超过1800个，约占上海所有3600多个中外百货品牌的一半。此外，大楼的12层至60层，还配备了建筑面积2．4万平方米的办公楼和4．4万平方米的五星级酒店。目前上海共有4条轨道交通线路，长度为120多公里，在轨道交通枢纽站已发展出人民广场、徐家汇等大型商务区。按照2002年发布的《上海城市交通白皮书》的规划，到2010年前，上海将建成总长度为400公里的轨道交通线路。在上海“十一五”规划纲要中，也首次明确披露了上海将在未来5年大力发展交通枢纽型商业。虹桥综合交通枢纽中心是上海“十一五”规划建设的一大亮点。其位于上海市中心以西约13公罩的虹桥机场西侧，总规划面积26．26平方公罩。为了促进长三角地区社会经济进一步快速发展，增强上海对长三角的辐射和带动作用，上海市政府提出了虹桥综合交通枢纽的建设设想。项目涵盖高速、城际铁路，磁浮交通，城市轨道交通等各类轨道交通设施，公交巴士、长途巴士、出租车、停车场／库等在内的道路交通系统以及虹桥航空港等多种交通方式，设计的综合性堪称空前。虹桥综合交通枢纽的建设，将使上海出现一个大型的以对外交通为主要功能的综合交通枢纽，增加一个以交通生活服务为主的大型现代服务业集聚区项目。在上海的西部，靠近外环线，将出现一个日流量在40万一60万人次的既流动又相对“恒定”的“移民”城市。因此，对虹桥交通枢纽周边8平方公里土地开发功能定位的基本出发点，就在“以人为本”，最大限度适应和满足来往于上海与国内外旅客的出行、住宿、餐饮、娱乐、休闲、观光、商务等多层次的需求。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究至2010年，上海将出现十大轨道交通枢纽型商务集聚地：上海新客站、上海南站、静安寺、常熟路、徐家汇、上海体育馆、人民广场、虹口体育馆、东方路、东安路。这十大新增轨道交通枢纽型商业集聚地中，目前还有不少处于萌芽之态：旧公房密集，建筑物未拆平。但从业已开工建设和刚刚获得批复的若干条轨道交通线路可知，在不久的未来，它们都将成为上海新一轮财富的集聚地。上海交通枢纽型商务区，包括三种概念。一是轨道交通枢纽型商业中心，主要指公共交通的枢纽干道发生变化后产生的新兴商业中心。作为大型轨道交通枢纽中心，五角场在“十一五”商业规划中已经被明确定为“城市商业中心”。而此前一直表现较平淡的中山公园地区，也将得益于轨道交通规划，定位为区域枢纽型商业中心；二是门户型商业中心，主要指进出上海的交通门户的商业配套设施建设，如上海南站交通枢纽及虹桥综合交通枢纽中心；三是建设与快速交通干道配套的通路型商业，包括汽车旅馆、经济型旅馆以及与交通有关的服务设施，比如交通出口要道、停车场的商业设施、匝道口商业等。1.1枢纽概念及分类1.1.1枢纽的基本概念在城市轨道交通方面，“枢纽”一般含义指是两条或者两条以上轨道线路交汇的车站。在公共汽电车交通中，把两条公共汽车线路交汇称之为“公交枢纽站”。但有的文献中把乘客集散、转换交通方式和线路的场站统称为“城市客运枢纽”。现在经常提到“换乘枢纽”，但仅仅只有一个概念，国内尚未见到相关研究。从词语的本义上分析，“枢”指得是旧式门的转轴或承轴臼，乃主门户开合之枢，引申为事物的重要部分；“纽”为可解的结、器物上用以提携或系绳带的部件，乃提系器物之纽，引申为有关全局的关键，连接，联系；“枢纽”由此用于比喻冲要处或事务的关键所在。在实际生活中，枢纽的概念得到了全面的应用：l在宏观层面，对处于要塞位置的城市或地区，可称之为枢纽。诸如“交通枢纽城市”，“国际枢纽城市”等。l中观层面，对于一个系统的关键点也成为枢纽，如在全国公路主骨架的规划经常提到的“公路主枢纽”。在交通运输网络中起关键作用的综合性场站，如“运输枢纽”，“客货运枢纽”，“铁路枢纽”，都属于这个范畴。l微观层面，则存在计算机网络中的“枢纽”（hub）、水利枢纽（如三峡枢纽工程）、电信枢纽、立交枢纽等概念。由此可知，枢纽的基本词义和概念的应用是很广泛的，可以是“大区域”含义，也可以为微观的“点”。但核心是指一个系统和事务的关键、冲要处，具体某一类枢纽内涵又是在一个特指的边界环境里确定的。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1.1.1核心功能在于换乘从词语的本义上分析，“换”有两个方面的意思，一为互易、交换，二为改变；而“乘”则有坐、骑的意思；“换乘”就是人员转换运输工具的行动3。换乘的本质是一种交通行为。从出行者的角度理解，“换乘”是出行者在出行过程中改变交通方式或交通工具的交通行为；从城市交通系统角度理解，“换乘”就是不同交通方式或者同一种交通方式内不同交通工具之间交换乘客的全过程。现在城市客运枢纽存在一种或者几种客运量占主导的交通方式，一般是对外交通方式或者大运量的公共交通，比如轨道交通。一般可以根据枢纽的主导交通方式来定位枢纽的核心交通功能。举例而言，机场枢纽的核心功能在于疏解进出港交通，火车站的核心功能在于集散火车到发客流，长途汽车站则在于满足长途汽车乘客达到和离开枢纽的要求。对于大城市而言，主要的客运交通枢纽是基于轨道交通换乘的客运枢纽。从对“枢纽”和“换乘”的解析，对基于轨道交通的换乘枢纽作如下的理解：l轨道交通是城市和城市交通的一部分，在这个边界环境中，不仅是两线以上的车站构成是城市交通系统的枢纽，一条线路的中间站也可以视为城市交通系统中的关键冲要处——枢纽。l轨道交通换乘就是出行者在轨道交通与其他交通方式之间实现交通行为的改变，包括出行者通过步行、自行车、小汽车、摩托车等方式到达或离开轨道交通车站，在不同轨道交通线路之间转乘，以及在轨道交通与对外交通（铁路、飞机）之间转移。如图所示。图1居民利用轨道交通出行流程l作为轨道交通，就其特殊性而言，它是大运量的交通方式，车站的集疏能力往往与接驳的交通工具的特点和周围的道路系统疏解能力密切相关，与周围的开发强度也有关。这些地区往往是城市交通系统的“瓶颈”，是轨道交通和外部客流联系的“咽喉”部位，处理不当容易造成交通拥挤和混乱。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究l严格意义的讲：换乘是出行过程的一个转换的过程，枢纽则是一个实体，从交通设计的角度理解，空间的概念应包括三个部分，即：轨道车站、与其他交通方式换乘的设施（以下简称“换乘设施”）、疏解道路系统。图1枢纽的示意图1.1.1枢纽分类和等级划分交通枢纽基本功能一般可以分为三种：l交通功能。提供轨道和其它交通工具间的换乘服务。提供人员停留、车辆的停放和集散空间，包括提供乘客上下车区域、停车场、乘降泊位和人行道；提供交通信息服务等。l广场功能。城市大门的标志景观（考虑周围景观，设置标志物）；情趣开放、各种集会活动的开放空间（绿地、植被、喷泉等）；集散人流、观光人流的驻留场所；大型灾害避难及逃生场所。l城市功能。拥有一定的城市功能（如商业、办公等）；提供各种方便的服务（停车场、自行车存车场、公共厕所、公用电话、信息提供等）；站点与周边用地融为整体，可以是地区的发展核心，城市副中心。图2枢纽的功能示意图47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究枢纽在轨道系统中的作用不同，在城市所处的区位不同，决定了枢纽整体功能是综合的，不是单一的，其表现形式一般为：l城市节点型。当该枢纽既是地区或城市的交通中枢，同时车站周边地区又是该地区的中心商业区时，对土地的使用需求很高，这类枢纽就具有上述三种功能特点。不仅可以“锚固”轨道交通网络，有效地控制整个线网的空间形态；同时这类枢纽作为地区发展中心，有可能发展成为副中心，是城市由单中心向多中心发展的关键、催化剂，带动城市向多中心分散结构发展。其交通服务的范围往往是全市性的，具有快速直接的交通联系，可达性好。而且可以引导城市的空间结构的调整。l交通枢纽型。此类型枢纽多为普通类型的车站，满足交通服务功能，不具备对城市空间发展的支撑作用，其作用在于交通网络和系统的整合，满足客流吸引区范围内城市居民的交通出行需求，服务于局部地区。客运交通枢纽的主要功能是实现多种交通方式、多个方向线路的衔接，使乘客能够迅速、方便、安全地换乘，为构架快速公共电汽车线网提供支持。一个高效、方便的换乘系统是现代化公共交通系统的基础，而布局合理的枢纽站是换乘系统的重要组成部分。目前北京市的换乘系统主要以地面中途站换乘为主，客运交通枢纽的建设与需要差距很大。根据北京市的情况，客运交通枢纽划分为以下三类：（1）综合客运枢纽：是多条城市轨道交通线路（包括地铁、轻轨、市郊铁路以及铁路）交汇，并且与市区多条地面公交线路以及出租汽车、私人汽车等形成良好衔接关系的、客流换乘量大的客运枢纽。枢纽的位置一般位于铁路客站以及轨道交通线路交汇点附近，或者是主要客运走廊的交汇点。例如：东直门、西直门、六里桥、四惠、北京站、北京西站、北京南站等枢纽。（2）长途客运枢纽：是多条外埠公路长途客运线路的起讫点，与市区轨道交通线路、多条地面公交线路以及出租汽车、私人汽车等形成良好衔接关系的，进出市区客流交换量大的客运枢纽。枢纽的位置一般位于快速路和城市对外放射道路交汇点附近。例如：望京西站、祁家豁子等枢纽。（3）公交枢纽站：是不同方向多条公交线路衔接，或者是局部区域多种交通方式相衔接的公交枢纽站。例如：动物园、一亩园等枢纽站。根据《北京城市总体规划》和城市布局发展需要，考虑主要客流走向及公交快线系统的布设，经研究确定，2008年之前应确保建成的客运交通枢纽为9处，总用地面积约为40.1公顷，其中：应建成的综合客运交通枢纽5处，包括：东直门、西直门、六里桥、四惠、西客站南广场；长途客运枢纽2处，包括：菜户营、望京西站；公交枢纽站2处，包括：动物园、一亩园。此外，争取改造2处枢纽，即北京站和北京南站枢纽，总用地面积约为3.5公顷。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1.1枢纽是公益性的和准经营性的社会基础设施城市交通基础设施投资的直接依据是城市发展的总体规划和城市阶段性经济社会发展规划，虽然城市发展的需要是城市交通基础设施投资的根本依据，但这种需要是通过政府的规划来规范，而不是市场价格的调节。因此，规划性或者计划性，是城市交通基础设施投资决策依据上的最大特点。1.1.1国家加大了投资体制改革的力度投资体制改革一向被视为国家经济体制改革的重点和难点，改革开放多年来，我国投资体制虽然处于不断地调整和完善之中，但改革一直未能到位。2003年党的十六届三中全会召开以后，投资体制改革的进程明显加快。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断行业要进行有效监管。”2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中指出：“要按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。”按照上述指导思想，国家从转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位；完善政府投资体制，规范政府投资行为；加强和改进投资的宏观调控；加强和改进投资的监督管理等各个方面，对投资体制改革提出了全面深入的指导意见。《国务院关于投资体制改革的决定》的发布实施，标志着我国投资体制改革进入了一个新的历史时期，是改革开放以来力度最大、范围最广、综合性和系统性最强的一次改革，为深化城市交通基础设施投融资体制改革指明了方向。1.1.2社会基础设施的界定枢纽是城市道路交通系统中重要的社会基础设施。在我国，城市基础设施被定义为既为物质生产又为人民生活提供一般公共条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施总体上可分为两大类，即工程性基础设施和社会基础设施。工程性基础设施包括城市的能源、供排水、交通、通信、环境和防灾等系统。而社会基础设施则包括文化娱乐、教育科研、医疗卫生、体育运动、行政管理、金融保险、商业服务和公共住房等领域。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究按照承担功能的不同，城市基础设施主要分六大系统，即能源动力系统、供排水系统、交通运输系统、通信信息系统、生态环境系统和防灾保障系统。城市交通运输系统主要有城市航空交通子系统，包括城市航空港、市内直升机场以及军用机场等设施；城市水运交通子系统，包括海上以及(或)内河港口、码头；城市轨道交通子系统，包括城际铁路系统和市内轨道交通系统两部分，它们通常是大城市公共交通的主体系统；以及城市道路交通子系统，包括长途汽车站、高速公路、公交站场、市内加油站、停车场、城区道路以及桥涵、隧道等，它们承担着城区陆上日常客货交通运输的主体功能。城市交通基础设施从分类上可以分成公共产品、准公共产品和私人产品，或者分成经营性设施和非经营性设施。按照市场规律，对于经营性资产和私人产品，它们的投资决策主要依据市场需求。但是在城市交通基础设施的投资决策中，无论其是不是公共产品或者私人产品，也无论其是否为经营性设施，它们投资决策的直接依据并不直接来自市场的需求变化，而主要来自城市的发展规划。即依据城市总体规划、城市阶段性经济社会发展规划的总体要求和发展目标而进行投资决策，即便是经营性私人产品的城市交通基础设施投资决策，也要在规划或者计划的指导下做出。因为城市交通基础设施的投资虽然在各个不同的系统或者领域中进行，但其服务的对象却是城市整体。只有服从整体的需要，城市各个基础设施的独立运转才能保证城市整体运转的协调。因此，服务城市整体发展的需要是城市交通基础设施各个系统投资决策的最直接依据。也正因为这个原因，有人提出在城市交通基础设施建设中“投资占三分、管理占七分、经营占十分，而规划则占十二分”。因此，虽然随着市场机制在城市建设领域的引入，城市交通基础设施建设已打破了完全由政府包办一切的体制，有收益的基础设施的具体投资和运营可以交给企业运作，政府只需对公益性基础设施承担投资责任，但实际上，不论是企业投资还是政府投资，具体建什么项目、项目规模的大小、项目的服务范围等规划决策还都是由政府做出。这也是政府在市场经济环境下主导作用的体现和要求。一般要通过具体的融资方式或者融资工具才能从可能的渠道获得资金。目前，我国可用于城市交通基础设施的融资方式主要包括自有资金、银行借款、发行债券、设立基金和项目融资（主要模式是BOT及其变形）。表1常见模式比较主要模式土地资金管制经营权公共性BOO（建设—拥有—经营）出卖受让人价格管制受让人弱BBO（购买—建设—经营）出卖受让人价格管制受让人较弱LBO（租赁—建设—经营）出租承租人价格管制承租人较弱BOT（建设—经营—转让）出卖承建人价格管制承租人中BTO（建设—转让—经营）出租承建人价格管制发展商中合资经营自行建设合资　共同中47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究管理外包自行建设自行投资　承包人较强政府独资自行建设自行投资　自行经营强建设—拥有—经营公共性政府独资合同限制政策限制管理外包合资经营建设—经营—转让建设—转让—经营租凭—建设经营—购买—建设—经营私有性图1不同融资模式的公有与私有程度比较随着城市交通基础设施投资市场化的不断深入，城市交通基础设施的投资主体越来越多元化，融资方式也越来越多样化。一方面大大拓展了城市交通基础设施建设的资金渠道，也更加稳定了城市交通基础设施的资金来源，但同时也对投资者选择适当的投融资方式提出了更高要求。因此，如何根据城市交通基础设施系统自身的技术经济特征，在多种多样的融资方式中选择合适的融资方式，确定合理的融资方案，成为投资决策重点考虑的问题。l交通行业属性对融资方式的要求从交通经济学特性上，可以把城市交通基础设施所属行业分为可经营性基础设施和不可经营性基础设施。这种分类的理论基础是城市交通基础设施所提供产品的公共产品特性以及相应的可销售性。城市交通基础设施产品的可销售性决定了城市交通基础设施是否适合市场化，能够实现多大程度市场化。相应地，市场化程度的高低则决定了城市交通基础设施进行市场化融资可能性的大小。城市交通基础设施可销售性是指产品或服务能够进入市场进行买卖的潜力和可能性，也是基础设施能够由私营部门通过市场机制提供的可行性。城市交通基础设施可销售性评估的理论基础是新古典经济学关于市场失灵的相关理论，包括公共产品理论、自然垄断理论和外部性。世界银行在《1994年世界发展报告》中，对交通基础设施的可销售性进行了评估。世界银行所使用的指标包括：竞争潜力、货物和服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务和环境的外部性，如表2所示。表2私营部门提供服务的可行性因交通基础设施构成的不同而不同竞争的潜力货物与服务的特性以使用费弥补成本的潜力公共服务义务（权益问题）环境的外部因素可销售性指标城市公共汽车高私人高很多中2.4城市轨道运输高私人中中中2.447 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究干线和支线道路中会员中极少高2.4城市道路低公有财产中极少低1.8港口与机场设施低会员高极少高2.0港口与机场服务高私人高极少高2.6资料来源：《世界发展报告（1994年）：为发展提供基础设施》，中国财政经济出版社，1994年版。按最高3分，最低1分，世界银行认为，得分在1.8以上的都可以采用市场化的方式进行运作。结果是，除了城市道路是1.8分外，大部分交通基础设施都在1.8分以上，都可以用市场化来推进。由于定价的困难，私营部门参与市内道路经营的可能性最小。同时，世界银行还对基础设施的改革按不同的分类提出了改革建议，如表3所示。表3交通运输改革的选择方案可销售性指标低收入国家中等收入国家变革中正在改革的高增长城市公共汽车2.4C1C1C1C1城市轨道运输2.4BBBB干线和支线公路2.4AA,B-tollA,B-tollA,B-toll城市道路1.8AAAA港口与机场设施2.0A,BA,BA,BA,B港口与机场服务2.6B,C1B,C1B,C1B,C1注：A：商业化的公共机构；B：特许或租赁；C：不受规章限制的私营部门；C1：受市场管制的私营部门；C2：受价格管制的私营部门；D：社区和使用者自助。资料来源：《世界发展报告（1994年）：为发展提供基础设施》，中国财政经济出版社，1994年版。因此，交通行业的技术经济特征对行业自身的融资方式将产生直接的影响。首先，公共产品特性、可销售性以及外部性的强度直接决定了投资主体的产生。对于公共产品程度高、可销售性差、具有较强外部性的基础设施，显然政府是主要的，甚至是惟一的投资主体。而政府作为城市交通基础设施的投资主体，其融资方式将主要受制于政府本身的政治约束、行政约束和财政约束。相反，公共产品程度低、可销售性好而外部性弱的城市交通基础设施完全可以按照市场机制产生相应的市场投资主体，其相应的融资方式则完全遵循市场规律的约束。对于介于二者之间的城市交通基础设施则以政府和其他投资者合作的方式比较适宜，而相应的融资方式也将主要受市场规律的约束1.1.1准公共物品综合现代西方经济学的有关理论，社会资源可分为公用物品（PublicGoods）、私用物品（PrivateGoods）和准公用物品（或称混合用品，QuasiPublicgoods）三类。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究纯粹的公用物品同时具有三个特征，分别为：效益的不可分割性，消费的非独占性，受益的“非排他性”。纯粹的公用物品是由政府财政来提供的。消防、公共照明是纯公用物品的典型例子。客运枢纽是一种社会资源和物质资源，从公共性和市场性划分，具有“准公共物品”的特性。一般而言，混合物品既可由私人部门通过市场提供，也可由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补贴的办法通过市场提供，即在混合物品的供给中，市场的因素与政府财政的因素兼而有之，而不单由政府包办；例如拥挤性的公用物品，市场的供给和政府的供给都是可以选择的形式，至于实践上以何者为主，则可视具体情况而定。但同时，这些公共设施的使用者（受益人）则要向政府缴纳一定的使用费为代价。公交场站设施建设和经营的资金，一方面来源于向使用者收取的费用，另一方面也有可能来源于政府的补贴。表1公共物品的特征分析竞争性排他性有无有私人品共同资源无俱乐部产品纯公共品1.1.1准经营性项目项目区分的原则是基于产品或服务的分类理论及投资行为的分类理论。根据项目的可销售性或者说可收费性，包括市场化收费以及政府相应补贴等，把投资项目分为可经营性项目和不可经营性项目两大类。根据这两大类确定相应的投资主体。原则上，经营性城市交通基础设施都应该由市场化主体承担投资者的角色，而相应的融资方式则由投资者根据市场规律进行选择，可以综合采用各种权益性融资和债务性融资工具。而对于非经营性城市交通基础设施，其投资主体依然是政府，相应的融资方式将主要以财政融资为主，并辅助以银行借贷或者发行债券的方式。表2城市交通基础设施项目区分项目属性交通基础设施投资主体经营性项目纯经营性项目收费高速公路、收费桥梁等全社会投资准经营性项目轨道交通、收费不到位的公路等政府适当补贴，吸纳各方投资非经营性项目敞开式城市道路等政府投资47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究但是，随着技术条件的变化和制度演进，城市交通基础设施的可经营性也在发生变化。新增城市交通基础设施进行投资决策时，首先应该评估其可经营性程度，并同时研究可经营性实现的机制和方式。对于能够设计出可收费机制的项目原则上都应该采取市场化的投资主体，并以市场化方式进行融资。但是，对于需要在短时间内迅速筹集投资资金进行大规模投资的城市交通基础设施，特别是在某些紧急状态下需要进行投资建设的项目，无论这类项目是否可经营，都是政府责无旁贷的投资任务，而财政资金将成为主要的融资方式。1.1国内外枢纽建设、运营和管理经验1.1.1投资和建设经验l美国投资主体是以私人为主，政府为辅。美国城市交通基础设施建设以市场竞争为主。美国的经济哲学从来就是“凡民间能做的事情政府绝不插手”，因此基础设施服务主要由民间提供。铁路系统是19世纪民间资本利用欧洲资本市场建立起来的，能源、交通运输、电信等其他行业基本上也都由民间投资经营，甚至许多学校、医院也是私立或私人捐赠。惟一的例外是公路全部由政府建设，但这也算不上是垄断，因为免费公路只有投入没有产出，而且政府并不排斥私人建造。融资手段也是市场化筹措。市政债券是美国城市交通基础设施建设最主要的融资。手段。主要种类包括由发行主体的全部税收收入担保的普通责任债券和项目收益债券。普通责任债券是依据地方政府的所有收入来担保和偿还的。地方政府偿还债券的能力和意愿取决于其经济实力、财务状况和债务负担。收益债券是依靠向用户收费或专门的税收收入来加以偿还的。政府广泛地为卫生保健、高等教育、交通(高速公路、收费公路、港口和机场)和公用事业(供水、污水处理、电力、天然气)等项目发行收益债券。但对于一些收益不足以偿还债务的建设项目，如会展中心和路灯系统，地方政府则通过特定的销售税、燃料税或将两者结合起来偿债。市政债券是美国证券市场最主要的组成部分之一。为加强市政债券市场的发展，美国联邦政府甚至地方政府都采取了对购买市政债券的利息收入免征所得税的措施。种种举措使美国市政债券信用等级、变现能力得到加强，市场容量得以增加，成为美国城市交通基础设施建设的最主要的资金来源。l法国和德国投资主体是以政府主导。法国和德国在城市交通基础设施投融资体制上非常相似，政府都是建设项目的投资主体。政府在城市交通基础设施的投资中都起到了非常大的作用，如城市道路、地铁等，这些项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资，但视项目的重要程度，政府提供一定比例的注册资本金。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究对于影响重大的项目主要由中央政府投资。如巴黎的香榭丽舍大街、内外环线都由法国政府投资；德国州际高速公路由德国联邦政府投资。城市一般性的基础设施项目，中央政府投资也占有很大的比重，各级地方政府和企业承担相应的投资责任。如慕尼黑市的地铁建设与维护，投资的50％来自联邦政府、30％来自巴伐利亚州政府、20％由市政府筹集。欧洲国家在基础设施领域放弃完全的国家所有制是从20世纪80年代开始的，其中放弃对电信的政府垄断只不过是最近三四年的事情。政府放弃对基础设施垄断的理由主要是政府经营的效率低下难以应对经济全球化的大趋势，政府难以筹集所需资金。目前法国政府在城市交通基础设施领域推行“委托管理”模式，就是依照法定程序，通过竞争，选定一家公共企业或私营企业对城市交通基础设施进行建设和管理，其经营管理过程受政府部门的监督。政府将城市交通基础设施经营权交给企业，但拥有对基础设施的控制权，核实和监督合同所规定的技术、财务等方面运作情况。企业通过收费等手段以及其他有利条件来建设和运营，自负盈亏，承担风险。具体方式主要有直接管理、租赁管理、托管管理和特许经营权管理。“委托管理”模式取得了积极成效，实现了政企分开，有利于扩大投资来源和实行严格的责任制度，保证了工程质量，提高了管理水平。法、德两国城市交通基础设施投融资的一个非常重要的特点就是进行法制化管理，城市交通基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及城市交通基础设施使用无一例外地法制化，将有关政府部门、相关企业以及居民的权利与义务用法律的形式确定下来，杜绝责权不清现象。法国和德国政府十分重视对项目建设的前期规划。对于城市交通基础设施建设，政府都要做出长期规划，规划期可达10年，具体项目一般由行业协会提出，由政府(及议会)审批决策。融资渠道的特征是多样化。对于经营性城市交通基础设施项目，法、德两国采取多种方式筹集建设资金，包括银行贷款、项目融资、BOT等国际通行方式筹集资金。此外，还采取租赁方式建设城市交通基础设施项目。如拟建一个垃圾处理厂，政府与私营项目公司签订协议，政府授予项目公司特许经营权，项目公司负责项目投资、建设和运营。在项目运营期间内（如50年），政府每年偿付租金，项目公司则拥有财产所有权和经营权。l国外改革的要点和启示国外城市交通基础设施投融资体制改革有以下一些共同要点：47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究第一，扩展融资渠道，创新融资方式。城市交通基础设施项目在增加政府资金来源的同时，将出资主体转移到私人部门，努力吸引私人资金投入，采取特许经营方式或通过让渡政府部分或全部的投资决策权和投资回收权，来吸引私人资金的股权参与。第二，确定固定的融资渠道、融资主体和融资方式，保证资金来源的稳定性。在本国的金融市场环境下，在确定部分财政资金的专款专用以外，确定政府部门为融资主体，建立一种制度化的融资行为模式，在市场中介体系支持下，定期发行市政债券，并不断寻找潜在的私人投资者。保证政府资金专款专用，最主要的就是建立专项基金与专项借款。第三，提高城市交通基础设施投融资效益。一方面是提高政府投资决策水平。包括建立职能明确、权责清楚的城市交通基础设施管理机构，减少对投融资建设的不当干预；制定严密的城市交通基础设施建设规划和有针对性的投资计划；完善城市交通基础设施的投融资决策机制；对城市交通基础设施分部门、分行业进行区别管理，对不同类型的企业，采取不同的管理模式等。另一方面是积极引进市场竞争机制，支持和鼓励社会投资者参与基础设施的投资实施和运营管理。私人部门主要有两类参与方式，一类是在运营管理上采用管理权参与方式，即通过签订各类承包合同来使国有部门与私人机构共同担负某项服务的责任，以节约费用，同时提高城市交通基础设施的运营效率和服务水平；另一类是前面提到的所有权参与或称股权参与方式，在引进资金的同时，也引进私人机构的投资实施效率。国外城市交通基础设施投融资的做法和实践最重要的启示有三条：一是城市交通基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提；二是城市交通基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。完全靠政府管制不行，完全靠市场机制也不行。三是市场化改革对政府在城市交通基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市交通基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。1.1.1运营和管理经验目前巴黎、伦敦、东京、纽约、莫斯科、汉堡等大都市都拥有集城市轨道交通、铁路、航站、公路客运和市内常规公交于一体的综合换乘枢纽。许多大型枢纽规划设计十分注意地下空间的利用，并且将商业、餐饮和文化、旅游建筑设施容为一体，实现了多种交通方式快速、舒适的无缝换乘，形成了许多不同规模与等级的“交通综合体”。为了协调多种客运方式的关系、推进公共交通为主体的综合运输，许多大城市相继出现了“交通联合会”组织(如巴黎STP、旧金山MTC、伦敦LIC)，致力于客运枢纽建设、经营与管理，包括制定相应的规则、规范条例。香港：47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究香港公交汽车场站主要分两类：一类是各专营巴士公司自己管理的首末站（服务性终点站）及停车、保养场站（公共汽车综合场库）；另一类是由路政署管理的枢纽站，分为一般枢纽站和小型枢纽站两种，枢纽站主要与各种交通枢纽、商业中心以及大型公共屋村接驳。通常各巴士首末站及换乘枢纽均属于政府，但是一些房地产商也提供一些这类设施，按照香港设计标准指导和运输规划设计手册，房地产开发商在设计和建设首末站和枢纽的时候需要获得政府和公交运营商的意见。对于一般的巴士站而言，巴士运营商在政府批准并免费提供的土地上设立并维护线路牌等设施，同样，巴士运营商也要提供并维护路边换乘枢纽（站）的乘客换乘设施。哥德堡：瑞典哥德堡市委员会不拥有运营车辆。巴士站及小型首末站属于哥德堡市运输和公共交通委员会，大型首末站（通常为区域线路提供服务）属于Västtrafik所有，所有保养厂及其它场站设施均由运营商全部负责。通常情况下城市政府负责一般巴士站和公交首末站的投资。对服务区域交通的首末站，城市交通委员会通常会尽力争取国家的投资。哥德堡市运输和公共交通委员会负责市内大部分巴士站及首末站的投资和维护，如果首末站同时为区域交通服务时，其它一些市政部门会负责一部分投资和维护费用。一些不属于委员会管理的私营的长途公共汽车运营商，如连接Oslo,Copenhagen,Stockholm在使用瑞典西部新城区的公交首末站，如与火车站接驳的首末站时，其每次进入均需要付一定的费额。巴西：在巴西的圣保罗、库里提巴，完善公交基础设施是市政府的职能。公交设施建成后，政府通过招标将其交给企业经营，经营者按比例每年上缴政府一定利润，作为城市公共交通发展资金，从而政府实现投资回报，使城市公共交通基础设施建设更加得到保障。上海：上海市为了提高社会资本对公共交通投入的积极性，采用了公共交通基础性和经营性设施相分离的投资模式。以政府财政资金投入为主建设的公共交通设施，通过公开招投标方式向经营者提供优惠的使用条件，并发行公共交通建设债券，扩大资金筹措渠道。对公益性的交通项目，如轨道交通基础设施、换乘枢纽站和政府指定的具有公益性、环保性的公交项目，政府要确保必要资金的投入；对基础性设施项目，如公共汽电车停车场站、出租车营业站、路泊站、电车工程基础设施等，各级政府应安排一定的财政资金，并由区（县）政府负责征地、拆迁工作。上海市为了提高静态交通规划的地位，将枢纽站和停车场站建设纳入城市交通基础设施建设。市、区重大工程应确保所涉及的轨道交通站、公交枢纽站和停车场站建设纳入工程项目统一管理同步规划、同步征地、同步建设、同步竣工。青岛：随着青岛新区各项事业的快速发展，开发区积极尝试采取国外政府贷款、国内开发银行或商业银行贷款、产权置换、以土地换设施等方式，拓宽了公益事业和市政公用事业领域的投融资渠道。2000年，开发区将部分公交场站的冠名权置换给国际广告公司斯达克瑞，从而有效解决了公交场站建设资金不足的问题。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究广州：广州市内公交场站由一汽、二汽、三汽、电车、新穗、珍宝、新格利等多家单位使用，其中前四家国有公交公司享有原国家投资的大部分场站。有些场站由几家公司共用。公交场站266个，其中国家投资及公建配套的有42个，小区配套的有116个，占道的108个。场站中心已接管场站167个。其中直接管理48个，委托管理119个。广州市采用以下四种土地开发与交通建设紧密结合的联合开发策略进行场站建设：（1）收费策略（强制性）：对于那些从换乘枢纽的建设中获益的土地开发商，政府有权进行合理收费。可以设立利益估算区，也可收取土地开发的发展费用、连接费用和强制性收费。2002年11月，广州市物价局《关于公交场站服务有关问题的复函》明确了公交场站有关收费标准，按照“补偿合理经营成本、依法纳税、保本微利”的原则，同意公交场站中心向进入经营公交场站营运的公交车辆收取公交场站服务费。进入枢纽场站营运的车辆320元/辆月。进入非枢纽场站营运的公交车辆280元/辆月。枢纽场站为进站营运公交线路5条以上（含5条）的公交场站。并根据公交车辆公共福利的特点，同时对夜间自愿进入统管公交场站行驶的车辆收取停车服务费，标准为300元/辆月。（2）新增房地产税：换乘枢纽建设引起的客流增加，从由此带来的新增房地产税中收取费用，并可用于枢纽的建设。（3）公平投资策略：公交企业可以将土地或空间使用权出租给其他单位以获取额外收入，其他单位也可出租土地用以建造换乘设施，或者对项目进行合资建设，双方都可从中获利。（4）发展刺激策略：在城市边缘等较为落后地区，适当放宽枢纽附近地区的土地开发强度，以利于提高乘车率以及换乘枢纽的利用率。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1问题与症结1.1北京客运枢纽获得长足发展北京市目前有4条城市轨道交通线，总长96公里，分别是地铁1号线、2号线和13号线、地铁八通线，5号线将于2006年底前通车，而地铁4号线、10号线(含奥运支线)将于年内开工，计划在2007年底前通车，另外地铁9号线也将于明年开工。2008年，北京城市轨道交通线路将达到300公里，占客运出行量的30％以上。另外，北京市计划到本世纪中叶，建成15条地铁线路、7条轻轨线路，使城市轨道交通总里程超过1000公里，占客运出行量的50％左右。北京市除己建成的动物园公交枢纽，已开工的西直门、东直门外，还将在六里桥、西客站南广场、望京、一亩园、四惠桥、菜户营、宋家庄和北苑新建、改扩建八座公共交通枢纽。动物园公交枢纽、西直门、东直门交通枢纽均采用枢纽与商务开发相结合的思路。动物园公交枢纽是第一个枢纽综合商务开发的先例。实践证明，这种结合再加上其区位的优势，给业主创造了巨大的经济效益。动物园交通枢纽是北京市规划建设的客运交通枢纽之一，被市政府列入重点工程。建成后的动物园交通枢纽是集智能化运营调度、多条公共汽车线路中转、商业批发零售、餐饮娱乐、写字楼为一体的现代化公共交通枢纽中心。动物园交通枢纽大厦位于西直门外大街南侧，与北京动物园相对，西与北京天文馆、首都体育馆、腾达大厦比邻。经白颐路可直通中关村科技园区，东临京鼎大厦、北京展览馆、德宝饭店，经西直门立交桥可直通二环路。位置优越，四通八达。大厦建设用地14748．9平方米，东西长210米，南北宽70米，高47．75米，总建筑面积101793平方米，建筑结构为地下两层、地上八层，局部十层。因其所处地理位置及其原有周边业态，动物园枢纽的商业开发主要以服装批发为主，兼具餐饮及办公配套功能。西直门交通枢纽主体工程由一个立体的多功能交通枢纽、六层商业空间、三座近百米高的甲级写字楼及一座60米高的综合办公楼组成，是天安门以西最大的单体综合性建筑。交通枢纽部分汇集了国铁、城铁13号线、地铁环线、3号线、4号线还有地面交通，首次实现了“零换乘”概念，即多种交通工具在同一个站内的不同层自由进行换乘。西直门交通枢纽日人流量将达30万人次，至2010年可达到60万人次。华联集团正是看到了这些优势，看好区域发展前景，整购了西环广场的商业部分，创下2004年北京最大的商业单笔交易额的新纪录。西直门交通枢纽设计时首次引入了商业“多首层”一即换乘大厅的各出入口与配套的商业设施相连接，使得每一层都类似最繁华的首层。而商业对客流的吸纳，也很好的起到了交通“削峰平谷”的作用。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究东直门交通枢纽项目是北京市重点工程，位于东直门立交桥东北侧，是连接首都机场的国门出入口和二、三环路的节点，预测人流量为每天100万人次；项目规划建设用地9．8万平方米，总建筑面积约80万平方米，最高建筑达150米，建成后将成为东直门地区的地标性建筑。东直门交通枢纽为地上地下各两层。其中，地面一层为公交车到发站，地面二层为通往首都机场的轨道交通到发站和首都机场第二始发大厅，地下二层是地铁13号线到发站，地下一层为地铁2号线东直门站。建成后，东直门交通枢纽将成为亚洲最大的交通枢纽。东直门交通枢纽融交通与商住功能为一体，将多种交通形式纳入其中，市内公交、郊区公交、地铁、城市铁路、机场高速铁路、出租车等多种交通形式可在此完成转换。除建设东直门交通枢纽工程外，还将建设一个地上建筑43层，地下建筑3层的东华国际广场商务区。商务区中将建有公寓式办公楼、双塔写字楼、和一座钢结构会展中心。此外，一座地下3层，地上26层、总面积7．5万平米的超五星级酒店也将落户于此。1.1现状问题分析1.1.1客运枢纽的发展滞后于城市发展要求公交枢纽站是公交车与其它多种交通方式或公共交通多条线路之间相互衔接、供乘客换乘的大型站点，具有方便乘客出行，提高全市公共客运系统运输效率的作用。长期以来，北京市区公共客运换乘枢纽的建设严重滞后，一方面，枢纽站的数量不足。城市公交场站远期发展规划中共安排了24座枢纽站，目前只有3处枢纽按规划建成，另有4处正在建设之中，其余17处尚未建设。另外一方面，既有枢纽设施落后。除按规划建成的3处枢纽外，其余枢纽基本上是自然形成的，缺乏统一规划，布局凌乱。各条公交线路之间衔接不紧密，换乘距离远；枢纽内人流与车流混杂，互相干扰，缺少必要的指示标志，给乘客换乘带来极大不便。由于客运枢纽发展滞后，严重限制了城市交通系统综合效益的发挥，并且在一定程度上，影响了城市的景观和居民的生活，可以说枢纽发展滞后不符合城市发展要求：（1）公交线网的布设没有充分发挥换乘枢纽的作用，缺乏可达性等级高的换乘枢纽服务。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究在不重视换乘枢纽为节点组织线路的网络中，换乘设施的存在是由于大量的线路的自然叠加形成，从而缺乏功能清晰的等级分层系统，有些地方整条道路成为换乘节点密集带，有些地方由于只有少量线路而缺乏换乘设施的供给。这样造成的后果是换乘行为在空间布局上的紊乱和不易组织性，这样就形成了两个比较突出的矛盾。第一，在初期，线路重复造成某些节点由于线路较多而能提供相对方便的换乘，换乘方便引发了大量换乘客流的吸引，从节点承担的功能来看，已经在承担枢纽的功能，但从设施条件上看，其只是一个普通的站点，从而需求和供给之间矛盾逐渐暴露出来。第二，随着节点转变为承担换乘量非常大的节点，节点和经过节点的线路之间的矛盾也突出出来，节点需要服务于集散客流和换乘客流，而经过的线路大都为通过性的线路，在这一个点上，经过的客流既有集散客流、换乘客流，同时还有大量的在车上仅仅为通过的客流，经过线路的走向大都是由多种客流决定的，和节点的功能也不协调，这样节点的功能和节点的线路供给之间的不协调性就充分暴露出来了。截止到2002年的公交线网，总站点数约13000个，按照地理位置共有3456个车站，其中446个为公交线路的首末站。在这些车站中，通过线路条数在20条以上的共有79个，其中通过线路条数大于30条的有18个。在10~20条之间的车站有222个，10条以下的车站有1363个。车站停靠线路的规模反映了站点客流集散功能和换乘功能的强弱，目前存在的情形是过多的车站线路停靠的规模过大，通过线路20条以上的车站达到79个。在目前的线网结构中，支线系统不够发达的系统中，这意味着这些车站具备直接到达40个左右方向的能力、能够容纳20条线路车辆的上下客以及20条线路之间的换乘客流量。从抽样的1594个车站的集散量调查发现，超过30000人次/日上车量的车站数目为30个，承担总集散量的1/4。10000~30000人次/日上车量的车站数目为112个，承担总集散量的1/3。这142个集散点承担了近60%的集散量。（2）设施形象与现代化城市功能和要求不相适应现状中，枢纽设施相对落后，功能单一，与现代化城市功能和要求不相适应。现在的枢纽主要是公交场站，而公交场站相对封闭，功能多以停车为主；显得比较破旧，严重影响了城市景观；缺少到发功能和以人为本、注重生态环境的理念。北京德胜门城楼周围共有3处公交场站，停放了几十辆公交车，公交场站较差的形象，在一定程度上破坏了城楼周围德环境，影响了旧城城楼的景观。公交场站内部和周边地区，人流和车流混行，进出场站的公交车和其他道路交通相互干扰，场站交通秩序混乱；导致公交场站对乘客的服务不足，乘客乘车的安全性较差，服务水平较低。北京市北二环地区共有七处公交场站，据调查，2004年北二环公交场站的全日客运量达到了711580万人次，是重要的客流集散点，但是，由于北二环主辅路、新街口外大街、德胜门外大街和安定门外大街等道路高峰时段基本饱和，公交场站的进出车辆和其它道路交通相互影响，进一步恶化了道路交通状况。公交场站之间以及公交场站和轨道交通的衔接不顺。各个公交场站的分工不明确，乘客在公交之间的换乘距离较远。公交场站和地铁站缺乏有效衔接，比如鼓楼地铁站周围就缺少公交场站的支持，公交和轨道交通站点换乘不方便。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1.1.1审批程序复杂，建设周期长由于各种审批程序较多，从枢纽的立项、征地到建设，所需要的时间较长。根据统计，从1992年开始，六里桥长途客运枢纽从立项到最终开工建设共涉及审批程序27道，耗时近十年。六里桥客运枢纽目前已经建成投产。表1六里桥长途客运枢纽的审批过程和时间阶段审批文件批号时间一、项目前期1、关于在六里桥附近建设长途客运公用型停车场站规划设计的委托书2、关于加快公路客运枢纽建设和公路长途客运行业改革的几点建议3、六里桥长途客运主枢纽规划方案4、关于报送《北京市六里桥长途客运枢纽可行性研究报告》的请示5、关于建设项目建设地征求意见函6、建设用地规划意见书7、关于六里桥长途客运枢纽几个问题的紧急请示京交综计字（92）660号京交运管（93）121号城规证甲字0002京交基字（94）025号京计基函29号（94）城规总字25号京交综计字（94）147号1992年11月1993年2月1993年12月1994年1月1994年2月1994年3月1994年4月二、工程立项及征地8、关于六里桥长途客运枢纽可行性研究的批复9、关于北京市交通局建设征地的批复10、建设用地规划许可证11、国有土地使用证京计能字[1994]第0561号京征地[1995]68号（95）市规地字0119京丰国用（2000出）字地000456号1994年5月1995年3月1995年6月1996年12月三、工程设计方案12、北京市六里桥长途客运主枢纽工程设计任务书13、首都建筑艺术委员会办公会议纪要14、审定设计方案通知书15、关于六里桥长途客运主枢纽初步设计的批复16、城市建设工程登记表17、关于下达1999年市属重点项目建设计划的通知18、北京市固定资产预备项目转正式项目通知单中交公路规划设计院首规建艺字（98）08号98-规审字-0646首规办规字[1998]236号北京市城市建设档案馆京建工[1999]158号（2000）京计基（能）便字第248号1997年6月1998年3月1998年8月1998年10月2000年6月1999年5月2000年6月四、工程前期有关审批文件19、北京市人民防空工程设计审核送审单20、六里桥长途客运枢纽工程外部雨污水方案图21、主枢纽交通组织及停车方案的22、建筑消防设计防火审核意见书（98）京防工审字第377号许设证字0100293号北京市公安交通管理局[京]消审（2000）第433号1998年8月2000年6月2000年7月2000年8月47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究23、关于六里桥公路客运主枢纽工程环境影响报告书的批复24、主枢纽用电方案图25、自来水给水规划审批表26、建设工程规划许可证27、北京市建设工程开工审查表京环保监督审字[2000]396号2000大22262000-规建字-13222000年8月2000年8月2000年9月2000年9月2000年10月和六里桥长途客运枢纽相对比，一亩园公交枢纽从1992年取得项目立项的批复，到目前为止仍然没有开工建设。光项目立项就经过了3道审批程序，前后经历了十多年。从2002年重新立项后，已经举行过10多次会议，但是取得最终的工程开工手续得时间仍然难以确定。具体情况如下所示。表1一亩园公交枢纽的审批过程和时间阶段审批文件批号时间一、项目立项1、《关于北京市公共汽车一亩园枢纽站可行性研究报告的批复》2、市计委对京计能字(1992)第38号文件进行了确认，批示继续有效。3、2006年6月7日一亩园项目建议书上报市发改委。2006年7月3日市发改委经市政府专题会审议通过。2006年9月1日取得项目建议书批复。京计能字[1992]第38号京发改[2006]1475号1992年1月2002年1月2005年6月二、土地手续4、市政府《关于北京市公共交通总公司一亩园公交枢纽建设用地的批复》(一期用地)5、关于一亩园公交枢纽站(二期)建设项目用地预审意见的函>京政地[2003]234号京国土市预[2005]435号2003年9月2005年7月三、规划手续6、确定该枢纽站一期、二期工程一并实施。7、一亩园公交枢纽站二期用地的规划意见书8、关于一亩园公交枢纽工程建设地点征求意见函的规划意见函复。9、取得《市规划委关于原则同意一亩园公交枢纽设计方案的复函市交通委、规划委2005规意选字0138号2005规函复字0174号2005规复函字0365号2005年3月2005年5月2005年6月2005年8月四、其它手续10、关于一亩公交枢纽项目交通组织方案审查的会议纪要11、北京市环境保护局关于一亩园公交枢纽建设项目环境影响报告表的批复12、已完成一期用地范围内的拆迁工作。并取得文物、消防等相关部门的意见13、明确万泉河高架桥路征地拆迂的6000万元费用已由海淀区政府支付，不纳入该项目；同意匝道桥征地拆迂由海淀区政府具体办理，费用列入该项目二期征地费用中。市规会[2004]63号京环审[2005]495号吉林副市长交通工作专题会2004年3月2005年6月2005年12月2005年9月五、下一步工作14、签订二期征地协议，取得市政府批复，办理二期地上物拆迂评估，进行二期地上47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究物拆迁15、办理一期转工转非的所有工作，力争于年底彻底完成此项工作16、申报可行性研究报告并取得批复17、取得建设用地规划许可证18、申报建设工程规划许可证19、办理工程开工手续1.1.1征地拆迁成本逐渐增高客运枢纽依托地铁等交通方式，交通可达性好，周边的用地升值潜力大。据统计，纽约、伦敦、香港、东京和上海、广州、北京等城市成熟的地铁上盖物业价格平均高于同片区、同等素质物业15％以上。上海、广州、香港等地的地铁沿线商铺出租率为100％。国际研究发现，地铁对周边区域的地价提升比率，根据原有区域条件不同可达到5％～15％；原有区域距离城市中心越远，原有交通条件越差，地价提升比率越高。广州地铁一号线对周边地区的开发。带动广州地铁于1993年开工，开工当年和第二年，广州地铁一号线沿线物业升值15％一25％，1999年一号线正式开通后，地铁沿线物业再次升值15％一25％，前后涨幅高达30％。在上海，地铁站附近的住宅，平均售价要比在同一区域的其他住宅每平方米高出1000元至2000元。从上海等地经验来看，作为在地铁沿线特别是集中在地铁两极购房的消费者，大部分属于资金实力有限的自住买家，出行方便、出行费用和生活设施完善是他们购房的重点考虑对象。上海地铁1号线采访时的经验，距离站点的远近直接决定着沿线楼盘房价的高低。路程相差5分钟，每平方米大致会有500元左右的差距。客运枢纽的征地和拆迁成本逐渐增加。一方面，客运枢纽建设用地和周边地块的用地升值空间大，成为各种利益冲突的热点地区；另外一方面，对于规划枢纽的用地控制没有落实，导致在枢纽建设时，枢纽用地上形成了大量的开发。六里桥长途客运枢纽在1996年进行征地拆迁的时候，征地补偿费仅为2678万元，而拆除房屋零星修缮费、审计评估费、地上物拆除平整场地费、公证费、各种管线迁移费、转工生活费、占用绿地修建房屋、转居安置费等费用总计不超过2000万元。而目前四惠和一亩园公交的投资估算中，征地和拆迁费补偿都接近4.5个亿，占到总估算费用的50%以上。表1四惠公交枢纽投资估算序号费用名称投资估算比例1工程建设费用22320万元28.7%2征地、拆迁费补偿44170万元56.8%3工程建设其他费用5524万元7.1%4预备费5761万元7.4%5总计77775万元100.0%47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究表1一亩园公交枢纽投资估算序号费用名称投资估算比例1工程建设费用16350万元23.7%2征地、拆迁补偿费45848万元66.5%3工程建设其他费用1871万元2.7%4预备费4906万元7.1%5总计68975万元100.0%1.1.1枢纽建设没有充分实现交通功能枢纽建设过程中出现牺牲交通功能来开发的问题。交通枢纽的功能没有得到充分发挥，比如东直门和西直门，枢纽周边地区的城市功能受到更大的损失。由于枢纽的开发量过大，交通承载能力严重不足。枢纽将难以有效充分发挥和利用交通转换职能，采取某些模式建设的交通枢纽将会带来更大负面效应。在难以满足疏导和缓解交通压力要求的情况下，形成交通枢纽地区人流物流无序、无度的大规模聚集和疏散，枢纽和周边区域正常工作和生活的相互干扰，也不利于枢纽开发吸引商机。1.2现状问题症结分析1.2.1客运枢纽投融资体制变革滞后于政府职能变革和市场主体成长。一方面，计划经济体制下投资高度依赖政府的机制尚未打破，交通领域政府投资能力受限；另一方面，社会闲散资本急需出路，而适应社会资本大规模进入交通领域投资的体制机制尚未形成。长期以来，城市交通一直作为社会公益事业对待，忽视了其社会产业的属性，政府、市场和公众未能形成合力，造成投资主体单一和资金渠道不规范。目前，主要依靠政府投入的投资模式尚未改变。为适应交通大发展的要求，市政府对交通投资的力度成倍增长，从“八五”期间年均投资27亿，到“九五”期间年均投资120亿，再到2001年全年投资237亿，交通投资占国内生产总值的比例逐年提高。投资高度依赖政府的机制尚未打破，适应社会资本大规模进入交通领域投资的体制机制尚未形成。随着收入分配政策的调整，整个社会的收入分配结构也发生着巨大的变化，社会部门的投资能力越来越强。但由于传统计划经济体制下的投资高度依赖政府的机制尚未打破，尚未形成有效的交通建设投资的市场化运作机制，适应社会资本大规模进入交通领域投资的体制机制。由此造成了一方面是交通投资由于缺乏稳定的资金来源，而不得不缩减其他基础设施建设资金，进而影响了社会经济持续健康地发展；另一方面，大量的社会闲散资金缺乏有效的投资渠道，而滞留于银行，降低资源的利用效率，造成资源的事实上浪费的局面。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究客运枢纽的建设应该实现筹措资金多样化、项目管理经营产业化的目标。以六里桥客运枢纽的建设经营为例，建设和经营应立足于“企业投资为主、政府补贴为辅”、“市场化经营为主、政府政策支持(贴息或建设投资补助)为辅”基本原则。由企业按照纯粹的经营设施、市场经济来进行基础设施的建设，存在有较大的投资效益风险。按照全部由政府投资建设，存在政府资源的浪费，又不能调动企业经营者积极性。筹措资金多样化，政府为先导。客运场站建设的筹资仅靠政府补贴是不够的、也是不可行的，一部分资金还是要通过经济手段解决。即除一部分(或一些项目)资金由政府按照“取得项目、收购资产、取得产权”等方法进行投入外，其它的资产筹措方式可通过经济杠杆作用，刺激非政府机构和企业资金的注入，并可通过交纳抵押金、保证金等方式刺激经营管理者的经营管理积极性；并严格实行基础设施“谁经营、谁负担"原则，在政府规划设定的经营条件基础下“自负盈亏”。经营管理的“自负盈亏”主要是在有效的社会收费(包括对经营主体的各项收费)和资金筹措制度(包括各种投融资政策)确定之后，在一定产权关系约束和政府监管下，根据规划设定的假定前提、目标期限独立经营和自负盈亏的原则，对客运场站进行企业化经营。1.1.1客运枢纽的定位不清晰客运枢纽建设从很大程度上讲是还债问题，在长期计划经济体制下，城市公共交通被近似当作公共福利机构，使得城市公共交通发展萎缩，制约了城市经济的发展。由于城市公共交通基础设施建设欠帐太多，使城市公共交通难以适应城市经济发展的要求。改革开放以后，由于北京用地紧张，往往在城市规划和建设上忽略了公共交通基础设施的建设，造成客运枢纽长期紧缺。政府投资的目标性不明确。在计划经济向市场经济转轨的过程中，政府对城市客运枢纽的性质无统一明确的界定，客运枢纽是商业性的还是公益性的？或者双者有之？这使得各地方政府对城市客运枢纽采取了不同的财政政策（扶持政策、投资政策），这些政策因地而异（因政府财力而异，因政府的认识而异），而事实上城市公共交通企业或多或少地承担了政府对社会的公益性的职责，无力形成较多的资金积累，投资于客运枢纽。加上客运枢纽建设投资大，回报低（甚至无回报和亏损），不能吸收其他的社会资金，除政府投资和公交企业自身投资外，基本上没有别的投资渠道。这导致用于客运枢纽建设所需资金严重地供不应求，因而制约了客运枢纽的建设和发展。客运枢纽是一种社会资源和物质资源。从公共性和市场性划分，公交场站设施具有“准公共物品”的特性。具体来说，公交场站设施可以分为三类：第一，公共资源。同时具有效用的不可分割性和受益的非排他性，但在消费上具有独占性。例如一个客流集散中心，当一家公交公司或一条公交线路在此设站时，与其他公司或线路之间在客流吸引上就具有竞争性关系；47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究第二，拥挤性的公用物品。具有效用的不可分割性，并在消费者达到一定数量之前具有消费的非独占性，但在技术上能够排他，而且排他需要的成本较低。拥挤性的公用物品随着消费者人数的增加而产生拥挤；从而会减少每个消费者可以从中获得的效益。其效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。即最初消费者人数的增加不会增加其边际成本（边际成本等于零）。当消费者达到一定的数量（拥挤点）之后，其边际成本将为正数。；第三，价格排它的公用物品，是指那些同时具有效用的不可分割性和消费的非独占性，但效益可以定价，从而在技术上实现排它的公用物品。其特点是：它的效用名义上全社会提供，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。例如政府兴建的加气站和停车场。一般而言，混合物品既可由私人部门通过市场提供，也可由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补贴的办法通过市场提供，即在混合物品的供给中，市场的因素与政府财政的因素兼而有之，而不单由政府包办；例如拥挤性的公用物品，市场的供给和政府的供给都是可以选择的形式，至于实践上以何者为主，则可视具体情况而定。公交场站设施建设和经营的资金，一方面来源于向使用者收取的费用，另一方面也有可能来源于政府的补贴。1.1.1客运枢纽规划体系尚不健全存在规划枢纽难以落实的情况。在居住小区以及商业、办公区的开发建设中，规划的公交设施常常难以落实。这主要是项目开发单位不把区域内的公交设施作为应建设的项目，使得规划公交场站范围内的拆迁、建设往往得不到落实，而公交运营单位又无力建设，由此导致公交场站有地无站的状况。公交场站落实难成为制约公交场站的建设发展的又一个因素。规划方案受到部门利益的影响，造成枢纽建设存在一定的问题。有些交通枢纽在设计的时候是考虑将多种不同的交通形式的站台重新布置，将不同交通形式上下布置以最大限度的缩短乘客的换乘距离，但在实施的阶段遇到了很大的阻力。因为交通枢纽涉及到很多部门，在同一栋建筑里要设置各种不同交通工具的停靠站，在投资和产权划分上牵扯到不同部门的利益，因此协调起来异常困难。因此一个成功的交通枢纽的建设，除了设计方的先进理念之外，在建设过程中建立一种有效的协调机制也是十分重要的。据了解，在国外建设这种大型的交通枢纽，各方的协商谈判也是一项冗长工作。在我国目前工程项目建设周期极短的情况下，建设方往往不能等到各方达成比较好的解决方案后再开始建设，于是出现了很多交通枢纽站换乘路线较长，人流交叉、空间设计缺乏舒适性考虑等问题。做为城市内重大项目的交通枢纽，由上级政府出面组织一个有各相关利益单位代表参加的建设协调委员会是个有效的办法，能够比较高效的解决问题。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究在某些由社会融资或者公司投资建设的枢纽当中，公众利益和投资主体的利益协调存在矛盾。在六里桥枢纽建成后，就存在超前设计规模与实际经营资源不匹配的情况。l六里桥客运主枢纽设计发班能力1500班，而目前北京市的总体发班量根本不足2200班、11个各不相同的客运站在同时进行经营，六里桥客运枢纽的设计能力和规模明显地超过了客运市场人流的发展速度，设备使用和利用率明显存在较大的缺口，设计能力过度。截止到目前，其规划设计的运行能力大部分没有实现，规划设计条件中的周边客运站撤并不能落实，试运行期的10个月核算亏损累计800余万元，经后期公司将西直门客运站的全部运营班线调入后，才使客运站的经营亏损得到遏制。l规划地铁9号线在枢纽主站房北侧通过，但目前没有任何建设的迹象，至少到2010年前不能使用。形成地下预留部分设施不能产生任何的效益，造成投资闲置。l按照规划设计条件的要求，周边长途客运站应实施撤并，目前因各种原因尚未实现。在祥龙公司将西直门客运站的全部进站班线调整到六里桥后，目前有班线133条，注册车辆630部、运营车辆600部，日均发班400班，目均出站旅客5000人左右，与设计能力的1500班次相差甚远，枢纽设计能力未得到充分利用，投资收益欠缺。政府的规划设计应兼顾市场需求和经营者的利益。政府规划客运枢纽站场必须以能实现规划意图和目的为前提，确切地说，规划期望效果需要的时间越长，对经营和管理者越不利，对客运枢纽建设的投资者带来的损失越大。建设的投资者可能是国家，也可能是企业或自然人，削弱投资者的积极性，不利于吸纳多元化资金进行城市公共基础设施建设。六里桥客运主枢纽来讲，其规划设计能力大大超出了现有的经营资源，据有关人士预测，其设计能力在10年内才能达到，也就是说，可能的条件下10年后经营资源和设计能力才相匹配。设施并没发挥出预想作用，规划设计导致投资的质量、方向出现问题。客运场站建设，从规划开始就要兼顾投资效益。客运场站建设要讲效率、讲效益。企业或其他投资者长期亏损经营是不可能的，特别是国有企业投资，长期亏损或微利经营，不能实现国有资产的保值增值，给国家同样造成损失。大力增强基础设施投入，增强客运场站的建设后劲是无可厚非的，但是，如果大规模投资功能的需求和实际社会资源需求不相符，就难免事与愿违。规划不考虑投资收益，投资者又不掌握规划，二者之间没有结合起来，规划建设的矛盾也就产生。客运场站的建设，如何在政府规划和投资者之间建立有机联系，既能兼顾政府规划的法律地位又能考虑到投资人的利益，形成多种方式投资基础设施建设，将是一个很有意义话题。1.1.1客运枢纽建设管理体制混乱北京目前公共交通发展的相关政府管理部门主要包括以下六个部门。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究l交通委员会：是负责城市公共交通行业管理的市政府组成部门，负责城市公共交通行业的发展规划与管理。l公安交通管理局：承担着全市道路交通管理、确保交通有序、安全、畅通的任务，同时负有维护道路治安秩序的责任。l计划委员会：负责检查批准基本建设所需投资（包括公交车）。公交企业在5年计划中提出资金要求，计委同意后交给财政局拨款。l财政局：决定公交补贴数量，审议公交企业每年提出的补贴申请。l物价局：物价局属于市计委，提供各服务、商品的增长信息以确定票价政策。l规划委员会：是负责本市城乡规划管理工作的市政府组成部门，负责城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、区(县)域规划及重要地区城市设计的编制和修订的管理工作。公交交通场站设施等的用地条件需要在相应的用地规划中落实。六家管理单位共同管理使得有关企业运营管理等决策从提议到实施要经历一个漫长的等待过程.行业管理部门分工琐细，使得公交企业在运输市场上丧失了应有的积极主动迅速的应变能力。多部门管理格局尚未打破，城市交通管理的职能部门间有效协同的体制框架尚未形成。虽然在2000年北京进行了机构改革，但与交通有关的政府职能部门依然要涉及到市计委、市规划委、市财政局、市物价局、市公安交通管理局、市市政管理委员会、市交委等多个职能部门。同时，这些职能部门间相互之间缺少沟通和协调，因此，割裂管理、交叉管理等传统管理体制的弊端并没有得到根本改变，系统间有效协同的管理体制框架尚未形成。在这种体制框架下，即便政府作出了决策，由于下层多个执行机构职能过于分散，缺乏整合，也必然大大降低交通建设与管理系统运转的协同性，大大降低现有交通设施的利用效率，导致发展过程中的资源浪费和系统整体效率的减弱。如，地铁复八线开通后，轨道交通日均客流量不涨反跌；公交电汽车、轨道交通和出租车分属公交总公司、地铁集团公司和城市交通管理局管理，而作为行业管理部门的城交局对公交总公司、地铁集团无能为力，导致公共交通本身缺乏系统性，难以做到协调发展，公共交通的整体效益难以充分发挥。初步建立的统一的城市交通管理机构的有效的管理体制尚未形成，系统协调性尚待增强。针对这一问题，北京市政府分别于2001年底和2003年初，成立了北京交通发展研究中心和北京市交通委员会，但由于成立时间较短，有效的管理体制尚未形成，系统协调性尚待增强。特别是北京市交通委员会职能定位尚待明确，其职责领域尚未从制定规划和政策、业务指导和协调、运营监督和检查等角度明确界定，对全社会的管理没有到位，因而还存在着与原有体制的冲突。与适应城市交通系统、协调发展相适应的统一规划集中调控的管理体制框架形成的滞后，使得整个系统效率的提升滞后于子系统效率的提高。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1客运枢纽发展对策研究1.1明确政府职能，提出相应的支持政策和投融资模式1.1.1枢纽建设纳入公益性事业，脱离可经营的业务大多数政府都希望对具有战略意义的交通基础设施的设计和经营保持强有力的控制。在中国，政府紧紧地控制着交通基础设施项目的所有权和计划权。政府的主要职能应该包括：项目的目的是提供公共服务；以合理的成本获得最大限度的服务；以可接受的服务水平把成本降低到最低限度；保持对工程的设计和质量、运营标准和服务质量、基础设施的所有权、私人投资者的“过度”利润(undueprofit)的控制；最大限度地降低公共部门的风险，如公共债务、收入流失和补贴。城市公共交通是社会公益性事业。优先发展公共交通，方便市民出行是世界公认的解决大城市交通拥堵的根本出路，也是缓解北京市区交通拥堵的唯一出路。因此,要从北京城市可持续发展的要求出发，按照交通设施资源分配和使用的水平、效率，在规划、投资、建设、运营和服务等各个环节，为公共交通发展提供优先条件和政策保障交通基础设施对社会和经济发展有很强的影响，其投资通常要占用很大比例政府的资源，而在这一领域中政府的政策发挥着重要作用。这包括制定对有限的政府资源进行分配的政策，以满足对交通服务不断增长的需求，为服务的创新和竞争创造激励机制，以及鼓励私营部门参与项目。私营企业，不论是垄断性还是竞争性经营，均须遵守保护消费者利益的法规和制度。香港的公共汽车经营利润控制计划(ProfitControlScheme)就是一个很好的例子。香港的公共汽车由几家上市的私营公司经营，这个计划的目的是在投资者和乘客的利益之间、投资者的责任和义务之间、以及回报和获得回报的保障之间取得适当的平衡。政府可以在必要时进行干预，以保护公众利益或达到某些政策或政治目标。这些干预可能会影响私营部门的积极性和经济效率，因此需要谨慎处理。在大多数自由市场经济国家，政府干预通常限制在与安全和环境有关的问题。城市交通具有双重属性，是一种既受到市场调节影响又具有公益性的社会产业。兼顾双重性特点，促进整体效率的提升，就必须将政府职能与企业职能相分离、公益目标与赢利目标相分离。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究政企职能的分离必须实现政企分开，政府要立足于为社会提供优良的公共服务，从过去对企业的直接管理转变为对公交行业的宏观管理，重点研究制定公交行业的发展规划、线网规划、价格管理、行业发展的政策和法律法规，进行业务协调、运营监督与检查等；而企业则要按照公司化、市场化的运作机制，引入竞争机制，完善内部治理结构和岗位责任，强化企业的市场主体地位，强化其对公交经营及日常经营管理的责任。在政企职能分离的基础上，应进一步分离交通企业的公益目标和赢利目标，在市场经济体制下企业要成为真正意义上的市场主体，就应当允许企业以赢利为主要目标，按照市场规则进行市场运作，改变原先的双重属性，分离出应当由政府承担的社会责任——即公益目标；而政府作为社会公众的委托机构，则应以承担起满足社会基本交通出行需求的公益责任，采用补贴、扶持等手段照顾社会弱势群体在交通方面的需求，并在合理测算的基础上对交通企业所发生的政策性亏损进行补贴。1.1.1发挥政府在枢纽建设过程中的主导作用因此，虽然随着市场机制在城市建设领域的引入，城市交通基础设施建设已打破了完全由政府包办一切的体制，有收益的基础设施的具体投资和运营可以交给企业运作，政府只需对公益性基础设施承担投资责任，但实际上，不论是企业投资还是政府投资，具体建什么项目、项目规模的大小、项目的服务范围等规划决策还都是由政府做出。这也是政府在市场经济环境下主导作用的体现和要求。在我国，政府作为城市交通基础设施的投资者，其投资决策和政府的一般建设投资决策大体相同，主要是：主管职能部门根据实际需求提出项目建议，组织编写项目可行性研究报告，报建设主管和(或)宏观综合经济管理部门(现在一般为各个城市的发展和改革委员会)审批立项。然后城市交通基础设施主管职能部门组织项目的实施。发展和改革委员会在每年一次的人民代表大会上把相关建设项目统一向人民代表大会汇报，审议之后实施。我国的投资决策程序中还有一项重要内容就是审批权限的设置与投资项目的规模直接联系。即城市交通基础设施的投资决策权限同时受到建设规模和行政级别的限制。对于超过一定投资规模的投资决策需要报上一级政府审批。企业作为投资者，其决策程序和一般市场国家企业的投资决策程序一样，都是首先经过市场调研，然后编制可行性研究报告，经过企业内部的董事会讨论通过之后，报政府建设主管部门和(或)宏观综合经济管理部门审批立项之后，由企业组织投资实施。城市交通基础设施投资的决策内容和一般投资决策内容大体相同，都要对投资环境、需求分析、投资规模、经济分析、融资方案和投资风险等进行评估和分析。但是对于城市交通基础设施中一些公共产品性较强的一些投资项目，在决策内容上会略有调整。比如，在投资回报和市场风险分析上，对纯公共产品的公用设施的投资，就无法进行市场价格的敏感性分析，也不再强调投资的财务回报。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1.1.1转变政府职能，强化经济调节、市场监管和公共服务职能严格区分政府投资职能与投资管理职能，严格界定政府投资与国有企业投资，改变政府包揽基础设施投融资、建设、运营及监管等一切环节，集运动员、裁判员、规则制定者于一身的传统做法，实现政府从公共服务的生产者、提供者的角色向规则制定者、决策者、监管者的转变，即将政府职能转向统一规划、推进改革、制定规则、创造环境、加强监管上来。l改革政府投资体制，提高政府投资效益提高政府投资决策的科学化、民主化水平，规范政府投资资金管理，创新政府资金投入方式，政府投资逐步退出经营性基础设施的投融资建设和运营，简化政府投资的审批程序，合理划分市与区县的政府投资审批权限，在政府投资项目中引入市场机制，推行代建制，提高政府投资效益。l改善政府投资管理，加强市场监管加强政府对基础设施投资的中长期规划和年度计划，建立重大基础设施项目规划决策、投融资方案制定的专家论证制度，增强规划制定的前瞻性、科学性和透明度。强化政府投资项目的事前控制和事后评价机制，建立责任追究机制。改进和完善政府对基础设施投资的宏观调控方式，建立对基础设施投资以经济手段和法律手段为主、行政手段为辅的间接调控机制。把基础设施投融资管理的信息披露作为调控的重要手段，坚持政府投资决策、政府投资管理政策、基础设施发展规划以及政府产业政策制定实施的透明、公开、规范，建立城市基础设施投资信息发布制度。制定提出城市基础设施市场的行业准入、基础设施产品和服务的定价调价以及环保、质量标准等政策，依据有关法律法规和政策对基础设施的市场进入、价格决定、产品和服务质量、土地使用、环境保护、安全生产、职工权益等进行监管，实现政府由直接经营管理者向市场监管者的转变。改善土地年度供应计划的编制，合理调控土地使用，将土地一级开发作为政府调控土地资源、完善城市管理和服务职能的重要手段。市发展改革委、市规划委、市国土局等部门要严格控制本市重要城市基础设施项目周边的土地开发，由此带来的政府增值收益专项用于城市基础设施建设。l培育基础设施建设和经营市场，创造良好的市场运行环境坚持“公开、公平、公正、透明”的原则，取消对非国有投资进入基础设施领域的各种歧视性、限制性的非国民待遇政策，对参与城市基础设施建设的国有资本、民间资本和外国资本一视同仁，大力培育基础设施的多元化投资者群体。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究根据拟建项目特点和基础设施存量资产运营企业的具体情况，在行业统一指导和监管之下，实施融资、建设、运营、监管四分开或生产、管网、收费三分开的模式，以打破独家垄断，消除准入壁垒，为引入社会投资创造条件。改革城市基础设施项目审批制度。公开投资审批程序，简化审批手续，提高审批效率。对非政府投资项目的立项申请与可行性研究报告，只要符合国家产业政策、城市总体规划和环保、安全等要求，要逐步实行备案制。完善城市基础设施项目投资补偿机制，建立各类城市基础设施项目投资收益模型。对有经营收入但不足以收回成本的轨道交通等城市基础设施项目，在价格改革没有到位的情况下，可通过适当补贴和相关政策对投资者给予投资补偿，保障其合理收益。随着价格逐步到位，减少或取消上述投资补偿。改革完善城市基础设施定价制度。建立城市基础设施产品和服务价格制定和调整的专家论证、价格听证、定期审价制度。在综合考虑市场资源合理配置和保证社会公共利益的前提下，建立与物价总水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制。改革高速公路收费方式，运用价格调控杠杆，逐步理顺、城市交通基础设施的产品价格，定期公布总体价格走势预报。建立招商引资的中介服务平台，建立和完善投资促进服务体系，促进社会投资与基础设施项目的对接。充分发挥金融机构和社会中介服务体系的作用，形成良好的投融资综合环境。综合利用信贷、债券、信托、股权融资等多种金融工具，满足城市基础设施建设资金需要。l制定枢纽建设相关政策交通政策包含所有的基本问题，如资金使用的责任、社会稳定、公共融资和宏观经济管理。主要政策目标包括：解决社会服务目标与赢利目标之间的冲突；避免条件不成熟的投资和无谓的竞争；建立监督机构和管理法规框架，确保资金使用的责任、服务质量、安全和环境保护；通过对土地获得和通货膨胀影响的管理规章等，控制并分担私营部门的风险；确保在各种交通方式内部和多种不同的交通方式之间的竞争环境，以提高效率；促进城市再开发和地区发展中私人资金的利用。首要政策在于改革公共交通管理和经营：l把政府的规划和管理职能与市属公共交通企业的商业职能相分离l深化市属公交企业的改革，包括推广公交服务专营和特许权制度l积极探索私营部门参与公共交通经营的途径l强化政府在扩大私营部门参与方面的立法和管理职能其次，要制定交通产业的财政战略,建立一套符合实际的城市融资总体政策l确定政府需要在哪些方面参与交通投资、经营和维护l尽可能地实现通过向交通使用者收费来达到收支平衡47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究l确定哪些投资可经信贷筹措，哪些应由日常收入支出l确定哪些方面可以利用私营部门的资金(包括国际资金)取代或补充城市政府交通预算1.1.1融资方式的决策程序枢纽基础设施进行融资方式的选择主要按照两个步骤进行，首先是项目区分，然后是根据具体融资方案的成本进行财务评估。项目区分传统上，城市交通基础设施融资方式的选择完全局限在财政融资之中，不仅加大了政府的财政负担，而且也很难满足城市发展对基础设施的需要。随着城市交通基础设施投融资的市场化发展，投资主体不断增多，融资方式也不断增加。无论是政府作为投资主体，还是其他投资主体，其融资的渠道和方式都更加多样，可选择的空间更大。但总体上而言，政府依然在多元化城市交通基础设施投融资体系中占主导地位，不过这种主导地位的实现方式却在发生着变化。政府的主导性将更多体现在城市交通基础设施规划的主导性权力上，城市交通基础设施产品和服务的价格、收费和许可证的主导性权力上，以及城市交通基础设施建设经营的管制性权力上。因此，在城市交通基础设施融资方式的选择上，应该首先确定建设项目的投资主体，根据不同的投资主体和投资项目确定相应的融资方案。项目融资方案的财务比较既有项目和新设项目法人不同，融资方式也不相同。前者的融资责任风险由既有项目法人承担，在既有法人资产和信用的基础上进行，投资产生增量资产。因此，既有项目法人的财务整体情况是融资重点考虑的内容。而新设项目法人则由新设立的法人承担融资责任和风险，从项目投资完成、投产后的效益情况考虑，按照项目融资方案的比较标准进行。在融资方案的分析中，主要进行资金来源可靠性分析、融资结构分析、融资成本分析以及融资风险分析。1.2加强部门协调，理顺规划、管理和监管体系目前北京城市正处于城市建设的高潮期，大型交通基础设施和骨干交通网络将在此阶段日益成形。对于北京这样的单中心城市，在城市空间结构和交通结构快速转变的时期，交通设施建设的统一规范和协调是塑造城市未来形态，保障城市正常发展的关键因素，目前城市交通基础设施建设的多主体、多元投资和多方行动的现状，显然不符合交通和城市发展的长远规划。因此，如何形成交通基础设施建设上的统筹，形成一致的建设管理体制，协调和规范各建设主体的行为在当前尤为迫切。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1.1.1实现部门信息共享和公开针对目前管理分散，部门各自为政、画地为牢的现象，首先需要打破部门的信息垄断局面。打破信息垄断主要在两个层面：一是政府部门对社会的信息垄断；二是政府部门之间的信息垄断。为此，有必要建立一个强制性的信息公开制度：把信息进行合理分类，一类信息由获取部门保密，一类信息在合理的期间内在政府部门内部公开。这两部分信息应当控制在较小的比例内，其他类别的信息则应当要求在指定限期、以指定方式向社会公开。在进一步加强交通相关部门信息化建设的基础上，重点加强全市统一的信息平台的建设，促进部门之间网络的互联互通，在信息公开制度的规范和约束下，实现交通相关部门之间的信息共享，从而大幅度降低交通相关部门搜寻信息的成本，减少交通决策的盲目性。这样，不仅可以为交通执行部门、交通控制部门服务，而且可以为政府决策部门服务，提高综合部门战略决策的科学性和可靠性，全面提高政府的交通决策和管理水平。在实现部门信息共享的基础上，不断扩充共享信息平台的功能、覆盖面和终端设备，逐步发展界面更加友好的面向市民的服务系统，如交通信息诱导系统、信息发布系统、道路选择系统等等，增加信息平台的市民服务功能，充分释放共享信息平台潜能，提升其作用，全面提高城市交通效率。1.1.2构建交通协调会议制度形成决策与运行协调会议的机制。建立由交委牵头的，由规划、投资、建设、土地、市政、财政、税收、物价和专业运行部门参加的协调会议制度，提高决策与运行部门的协同性。协调会议可以分为例会和临时会议，会议就交通相关问题进行研究，形成决策意见，供市领导决策。形成交通专业系统协调会机制。建立由交委召集的，由相关专业部门参加的交通系统协调会，并就专业系统分别成立专业咨询委员会，如城市换乘系统委员会、城市停车系统委员会或者城市交通枢纽系统委员会等，由委员会向协调会议提交咨询报告，并最终形成协调会议成果，报市领导决策。1.1.3构建顶层统合机构，强化交委顶层统合功能提高部门地位。交委的组建是建立在“提高城市交通的协同性，加强对交通规划、投资、建设和运营权过程的统一管理，完善城市交通管理体制”47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究思想的基础上，应当说是针对了现实管理上的要求，具有理念上的先进性和操作上的便捷性优点，有助于提升北京整体交通管理效能。但是，交委与其他交通相关部门处于平级地位，在具体实践中很难发挥出协调和整合现有的交通资源、以及进行顶层统合的功能。为此，可以考虑：在增强了交委顶层统合功能，完成功能改造的同时，辅之以机构地位的提升，通过由市政府副秘书长或分管副市长兼任交委主任的方法来提高机构的地位，从而强化交委的协调能力和整合功能，以便于行使顶层统合的职责。增强交委功能。交委要承担顶层统合的功能，就需要对其目前的职能实施必要的提升性调整，在进一步下放相关审批权限的基础上，把更多地精力集中到协调交通上来；在减少日常管理事务的基础上，主要关注通盘考虑交通发展格局和发挥交通整体效能，从而从一个交通专业管理部门转变为交通综合部门，成为协调和整合其他交通专业管理部门的综合性协调机构，从而完成对交委顶层职能的改造。1.1.1制定相关的规则缺乏顶层统合规则既是顶层统合机构空白的原因之一，也是交通领域难以进行顶层统合的瓶颈。当前的交通法规建设相对滞后，交通是一个涉及到规划、投资、建设、土地、市政管理、财政、税收、物价、运输、公安交通等方面的综合问题，目前在各专业领域都有相应的法律法规，但是这些法律法规并没有按照交通本身的规律进行梳理和排列，因而在涉及到交通问题时，往往既缺乏指导性、也缺乏针对性，在很大程度上难以切合解决交通难题的要求。为此，需要根据交通本身特性的要求，出台一部综合性的交通法规，强化专业法规在交通问题上的协调性，提高专业法规的适用范围，强化专业法规解决交通问题的能力，同时，也使得交通资源在宏观层面得到整合，使交通问题在宏观层面的解决成为可能。根据国外的经验，交通法规应根据自身的规律进行立法。美国1962年颁布了《公共交通法》，1991年又颁布了《地表运输联运效率法案》，并建立六个管理子系统纳入法案之中。这六个法案分别是：路面管理系统(PMS)，桥梁管理系统(BMS),安全管理系统(SMS)，拥挤管理系统(CMS)，大众运输与设施管理系统(PTMS)和联运管理系统(IMS)。依据北京市目前的现状（国内无论是地方还是国家都缺乏系统的交通法规），尽快建立顶层交通法规已经成为当务之急，我们建议，北京可以先通过政府颁布《北京市城市交通管理条例》（建议名）法规，而后进行地方立法，以提高政府的交通协调、管理能力，从而全面提升交通系统整体效能。1.2健全建设体制，成立枢纽公司一方面，市场经济体制已经基本建立，主要经济领域的市场化程度已经相当高，当前正在对为数不多的非市场部门进行冲击，进一步深化市场体制建设；另一方面，在交通等传统公用事业领域，能够适应经济快速发展、市场化程度不断提高的管理模式尚未建立，垄断经营，信息严重不对称，导致服务与效率低下、政策性亏损掩盖经营性，财政包袱过重的现象仍然相当严重。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究为此，在枢纽建设和发展过程中，成立市场体制相适应的权责明晰、适度竞争的枢纽建设发展公司。枢纽公司的成立目标在于，形成交通投资主体与建设主体、运营主体之间清晰的产权关系，建立合同约束关系，真正使得项目收益与投资主体权益挂钩，明确企业的经济功能和职责，落实经济责任以。新公司需要成立明确的成本中心、利润中心、投资中心、结算中心定位，在一定的政府资金支持下，依托城市枢纽建设政策，自筹资金，自负盈亏，形成符合市场化进程的运行组织与运行体制，以有利于行业服务水平和经营效率的提高。1.1.1借鉴高速公路、城市道路和轨道交通建设的经验北京从1998年开始陆续成立了公联、首发，组建了地铁集团，加上公交总公司，这四家国有企业分别负责地面公交、轨道交通、城市干道、高速公路的建设、运营和维护。四家公司在各自的经营领域中都占据极其重要的地位。北京市在轨道交通建设和运营中引入PPP模式的进展情况。北京市计划将2008年以前建设的四条市内轨道交通线路全部实行PPP模式。北京市在轨道交通建设和运营投融资体制改革进程中，首先推进地铁4号线、5号线、9号线和10号线的市场化，计划对四条线路的可经营性部分(即线路运营部分)在全球范围内公开招标选择投资运营商。四条线路总投资为500亿元人民币，通过运营商招标，预计可吸引社会投资150亿元。北京市在轨道交通建设和运营的项目投融资模式市场化改革中，不仅采取了PPP（Public-Private-Partnerships）模式来进行项目的投资建设，而且还通过PPP模式的推行来推动市场化改革在更深的层次上、更宽的领域内全面深入地进行。这种全面深入的改革大体按照三个层次推进：l在项目的整体层面上，将线路建设区分为非经营性部分和可经营性部分后，通过公私合作的PPP模式，将政府投资非经营性部分和社会投资可经营性部分结合起来，共同完成项目建设。l在项目的可经营性部分，主要采取BOT的投融资模式引入社会资金，将线路的特许经营权授予社会投资者。这部分建设投资全部由社会投资者运用自有资金或通过市场化融资自行解决，其投资通过线路特许经营的运营收益予以收回，并获得合理的投资回报，特许经营期限到期后，将线路的运营权移交回政府指定的企业。l项目的非经营性部分，主要由政府投资，但改变以往委托建设的传统做法，将具体施工作业采取招投标的方式选择确定施工建设主体。同时，改变了以往政府全额出资的做法，而是通过作为政府基础设施投融资平台的京投公司，作为这部分政府投资的出资方，在政府资金和国有资产的支持下，通过市场化融资筹集建设资金，以弥补政府投资的不足。2004年，京投公司积极采用发行企业债券的形式筹集建设资金，经过国家审批，最终发行了20亿元的地铁建设债券，大大缓解了市政府的当期投资压力。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究地铁4号线特许经营项目基本情况。地铁4号线是贯穿城区南北的一条交通主干线。线路南起丰台区马家楼，穿越丰台、宣武、西城和海淀，北至海淀区龙背村，正线长度28.7公里，共设车站24座，是市区西部南北交通大动脉。计划于2007年底竣工，2008年正式投入运营，日客运量预计将达50万人次以上。该项目可行性研究报告已经国家发改委批复。特许经营运作模式。目前，北京市政府已与香港地铁有限公司和北京首都创业集团有限公司组成的联合体草签了北京地铁4号线《特许经营协议》。根据协议，市政府将授予联合体拟组建的特许公司建设、运营4号线的特许权。地铁4号线按建设责任主体划分，全部建设内容为A、B两部分。A部分主要为土建工程，投资额约107亿元，占4号线项目总投资的70％，由已成立的北京地铁4号线投资有限责任公司(以下简称“4号线公司”)负责投资建设。B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约46亿元，占4号线项目总投资的30％，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司(以下简称特许公司)负责投资建设。4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资(见项目运作模式示意图)。特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究京承高速公路二期工程市场化运作基本情况二期工程基本情况。京承高速公路二期工程起点为北京顺义区高丽营，途经顺义、昌平、怀柔、密云，终点为密云县沙峪沟，全长约47公里，按双向六车道高速公路标准建设。按照工程可行性研究报告估算，项目总投资约为34亿元人民币，最终交通部批复初步设计概算为39．2亿元(含建设期贷款利息)。该工程为2008年北京奥运会配套工程，预计2005年建成通车，2006年6月河北段与北京市段对接，实现全线贯通。项目运作方式。根据北京市政府关于全面开放基础设施市场，引入社会资本盘活现有存量、参与增量的基础设施投融资体制改革思路，经政府有关部门批准，2003年9月，北京市首都公路发展有限责任公司(简称首发公司)公开推介了京承公路北京高丽营至沙峪沟段合作投资项目，采取市场化的方式选择项目的合作投资人。具体方式是，首发公司通过招标方式选定项目合作投资人，按《中华人民共和国公司法》和有关法规、规定与首发公司共同组建项目公司。北京市人民政府批准授予项目公司特许经营权，在特许经营期及特许经营区域内，项目公司依法享有对项目进行建设、运营、养护并收取过往车辆通行费的权利；依法享有以行政划拨方式取得项目规划建设用地使用权的权利；依法享有以项目设施中全部或部分资产进行质押、为项目建设和运营进行融资的权利；享有利用项目附属服务设施从事招商经营或独自从事经营活动的权利等。项目的特许经营期包括项目建设期和商业运营期。特许经营期拟定为30年，自项目开工之日起计。京承高速公路二期工程市场化运作过程。2003年12月，由北京市交通委、发改委、国资委、路政局等政府部门和首发公司共同组建的京承公路北京高丽营至沙峪沟段项目合作投资人招标委员会正式成立，并全面主持招标工作。本项目公开招标信息发布后，先后有中国铁道建筑总公司、建通投资有限公司、中国建筑工程总公司、北京首都创业集团有限公司等4家单位表达了投资意向。招标委员会拟定中铁建为本次招标中标人。经市政府同意，2004年3月北京市交通委发文正式批准中国铁道建筑总公司(简称中铁建公司)为京承路二期合作投资者，京承高速公路北京高丽营至沙峪沟段项目由首发公司建设、运营及管理的模式正式改变为由中铁建公司与首发公司合作建设、运营及管理的模式。2004年3月23日上午，首发公司与中铁建公司就京承高速公路北京高丽营至沙峪沟段项目合作经营协议举行签字仪式。双方共同组建项目公司建设京承高速公路二期工程。在项目公司中，中铁建公司出资占项目资本金的70%，首发公司出资占30%。2004年4月8日，项目公司(京承通达高速公路有限公司)正式成立。按照协议的有关规定，项目公司对京承公路北京高丽营至沙峪沟段的资金筹措、建设实施、运营管理、养护维修、债务偿还和资产管理等全过程负责，自主经营，自负盈亏，经营期满后将项目无偿移交北京市人民政府授权的机构管理。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1.1.1枢纽公司成立的要求和过程由于客运枢纽处于大建设、大发展时期，不仅不存在横向竞争，而且纵向一体化程度相当高。枢纽公司要成为一个集投资、建设、运行与管理为一体的机构，而且是一个以长期经营为目的的企业运作的主体。自然在投资建设过程中为经营预留了便利和利益，不惜以牺牲投资、建设为代价，导致成本居高不下。要降低成本，提高效率，就需要引入横向竞争，横向竞争的引入又需要建立在打破纵向一体化的基础之上。l推进枢纽建设投资、建设、运营、管理的有效整合组建和培育市场主体，建设和培育市场环境，制定市场规则，明确监管组织，构筑高效整合的枢纽建设体制。主要内容是：第一，组建政府主导的投资公司，通过独资、控股、参股、BOT等形式组建项目公司，履行投资职能；第二，组建多元投资的建设总承包公司，培育总承包机制。鼓励国内其他有资质的总承包公司按照“三公”原则参与市场竞争，通过招投标方式获得项目总承包权；第三，组建一至多家枢纽运营公司，通过招投标方式获得运营权；第四，明确政府枢纽管理部门和管理职能，制定相应的市场运行和监管规则。l推进建设、运营领域的市场化步伐在投资、建设、运营、管理四个领域中，建设和运营领域的经营性和非自然垄断特征最强，可以首先推进市场化步伐，从而在四个环节中率先实现体制突围。主要内容：第一，对起步方案中组建的多元投资的建设总承包公司和运营公司，实现民营化改制，国有资本全部退出或者先退出控股地位在全额退出，将公司改造成一般意义上的市场经济主体；第二，全面实行建设总承包权和运营权的市场招投标，并且把投标企业的范围扩大到全球范围，允许国际集团或中外企业组团共同参与投标；第三，进一步修改政府监管办法，建立更加严格的监管法规，构建有效的监管机制，对建设和运营领域的市场行为实行全过程监管。l投资、建设、运营市场化和部门公共治理在建设与运营领域实现竞争格局为主的市场化局面之后，建设和运营的成本基本得到有效控制，下一步的主要任务转为：一是在投资领域推行市场化以降低投资成本，缓解资金短缺压力；二是在管理领域推行公共治理，降低管理成本，提高管理效能，全面完成有利于枢纽投资、建设、运营和管理的体制创新，构建枢纽发展与运行的新局面。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究投资领域改革的主要内容是：第一，把投资公司改造成国有资产经营公司或公众化的专业投资性质的上市公司，把原来的资产经营功能与投资功能进行分离。如果是国有资产经营公司，则把原来的投资功能剥离；如果是投资公司，则剥离资产经营功能；第二，国有资产经营功能为垄断性职能，划入国有资产经营体系，投资功能市场化；第三，把投资功能分解成项目创意功能与项目融资功能两部分，分别进行市场化。由投资银行、投资服务公司，投资顾问公司、财务顾问公司等市场主体实施项目创意功能，针对政府的轨道交通投资计划，设计、包装成市场可以接受的投资项目；第四，投资项目向社会投资人推介，通过各种金融工具、金融创新的方法，利用项目吸引社会资本，完成社会化的项目融资。这样，通过项目创意功能和项目融资功能的市场化，实现了投资功能的市场化，不仅有助于降低投资成本，而且也可以缓解政府的投资压力。政府管理领域的部门公共治理改革的主要内容是：第一，行业管理社会化，即客运枢纽的管理应当突破政府单一管理的局面，更多地依赖社会化的管理，通过行业自律、民众参与的方式进行管理，尤其是在涉及定价等敏感问题，应当把咨询会、听证会等方式作为法定规范程序；第二，社会管理专业化，管理领域涉及到多方面的专业管理内容，应当主要发挥市场中介组织进行管理，如监测、审计、信息披露、客流统计、营收集中等；第三，政府管理公开化与服务化，要改变政府本身的管理方式和目标，实行政务公开、信息公开、行政公开，充分接受社会各界的监督，减少和杜绝政府管理过程“黑箱操作”行为，降低社会管理的成本，同时还要进一步转变政府职能，在依法行政的基础上，提高政府服务意识和服务效率，提高整个社会领域的运行效率。1.1.1枢纽建设的投融资模式为形成各种交通方式协调发展的一体化公共交通体系，客运枢纽规划应具有超前性和前瞻性。要优先落实客运枢纽建设用地，尽最大能力满足公交发展的需求。应把客运枢纽的用地纳入市区用地规划中。要抓好规划用地控制的重要环节，优先落实公交用地，确保客运枢纽规划的顺利实施。由于政府投资力度难以适应客运枢纽建设要求，客运枢纽发展进度受到一定的影响。但从提高居民出行服务水平的角度出发，这是城市交通系统不可缺少的重要环节。在我国经济发展水平还不高的情况下，完全依靠投资办枢纽有困难，是很难满足城市客运枢纽发展需要的。所以，应采取长远的激励政策，建立多元化的投资体制。政府除投资外，应制定长远的扶持政策和激励政策，鼓励社会资本、私人资本，参股对城市投资。以国家资本控股，社会资本、私人资本参股的形式，才能保证实现政府在城市公共交通领域的公益性，并保障这些公益性的稳定和可靠。具体来说，可以采取以下五大对策：第一，鼓励民营资本进入。《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)明确提出，“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，《决定》还指出，逐步理顺公共产品价格,通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施,鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式,参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目,政府在确定建设规划后，47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。《决定》的出台，就是为了鼓励民营资本投资基础建设、公用事业和社会事业,对那些能够由社会投资建设的项目,尽可能利用社会资金建设。第二，建立多层次资本市场。《决定》还特别指出要首先选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点,允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金,逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场,通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。同时在严格防范风险的前提下,改革企业债券发行管理制度,扩大企业债券发行规模,增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度,运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式,支持项目建设。对于公交场站设施的建设而言,这一规定有利于社会资本进入公共交通行业,同时为场站设施础项目建设提供了多元化的融资渠道。公共交通行业与资本市场的关系有了进一步的加强,场站设施的建设也将越来越多地依靠资本市场。第三，赋予枢纽运营公司在融资方面更大权限。枢纽公司应该发展为城市的大型企业集团。《决定》中赋予这类企业集团更大的投资决策权。在《决定》的精神指导下，基本建立现代企业制度的枢纽企业，可以按项目单独申报核准,也可编制中长期发展建设规划,规划经投资主管部门批准后,不再另行申报核准,只须办理备案手续。企业要及时向政府有关部门报告规划执行和项目建设情况。在现有政策鼓励企业做大做强的背景下，这些现有的大型枢纽企业必然会利用资本市场，不遗余力地加快扩张的步伐，从而在抓住行业景气周期、获取高额经济收益的同时增强自身的风险抵抗能力。第四，在具体枢纽建设的融资方式上，可以采用公私合资模式（简称PPP，即publicprivatepartnership）的融资模式。具体的财务模型及相关规则包括：从结构融资的角度把场站建设项目分解为A、B两个部分，A部分由政府负责初期投资，B部分进行市场化投资，投资者可投资场站设施建设的一部分。A部分可以以一定价格租赁给B部分的投资者，并根据B部分的效益状况进行调整，可在短期内实现投资者的商业汇报，从而为多元化融资提供可能。通过多元化融资，将城市公交场站设施的发展纳入到公共财政体系中：运营组织形式采用政府与私人合作组加特许公司的方式实现财务上的可持续发展。最后，借鉴香港公交枢纽与房地产结合运作的经验，完善“以开发带动公交枢纽站的建设”的方式。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究香港的土地资源极其有限也极其宝贵，受这个条件限制，政府大力发展地铁和巴士等公共交通。而香港的地铁赚钱，这在世界上都是少有的，一个重要原因就是香港政府在发展轨道交通的同时结合周边物业共同发展。在一定程度上开发商代替政府进行了城市公共设施的建设。香港政府也采取了一定的政策优惠，比如说如果开发商可以将退红线增加一米的话，政府会允许开发商提高容积率并增加建设面积。据专家介绍，在香港只有像香港置地这样大型房地产商才有能力进入这个市场，由于房地产开发商与地铁和新市镇开发等城市发展计划紧密结合，所以地铁沿线和地铁站的开发权伴随巨大的利益，新市镇的开发更让房地产商有了大显身手的机会去兴建超大规模的社区。目前北京市很大一部分场站位于黄金地段，露天简陋的公交场站不仅严重损坏了城市形象，更造成了国土资源的严重浪费。完善““以开发带动公交枢纽站的建设”的融资方式，可以实现政府、公交企业、开发商和城市居民的“多赢”。1.1拓展市场竞争机制，采取“场运分离”运营模式国外许多城市的公共交通系统都采用了站运分离管理的方式，在我国，其它运输系统，包括航空，铁路，公路客运，也都向站运分离管理的方向改革。在公交场站设施方面，政府应该主要承担场站设施的建设，在指定法规和标准后，将场站设施管理工作交给场站管理公司。而公交线路的运营公司使用场站，则需要服从场站管理公司的调度和安排，并交纳使用费用。1.1.1作为枢纽长期经营的手段公交场站是公交企业的主要资产和生产工具。一般来说，企业总是希望通过最小的成本来实现生产。因此，在场站的建设中，公交公司对场站的投入必然以车辆服务为主，即通过最小的生产成本的来完成公交服务。而由于政府存在一定的补贴，因此，企业往往不完全依靠车票来作为企业的产出，这在客观上必然导致对乘客服务的忽略。这也正如《中国城市交通发展战略》中提到的那样——“通常由独立的客运公司(operationcompanies)负责提供具体的公交服务。这些公司与交通管理局签定服务合同，它们的日常业务不受交通管理局的干涉。虽然在这些安排之下所提供的服务是好的，但与由私人公司提供的服务相比，政府客运公司每人公里的成本要高。尽管员工工作很出色，但与私人公司相比，他们仍缺乏降低成本、提高效益和和对公众需求作出快速反应所需要的动力。但是，通过由好几家公司提供服务，管理部门能够比较哪家公司做得最好。例如，可以比较服务是否及时，车辆利用率，每天可用于营运的车辆数和其他的运营标准，以促进更有效的管理。在这种模式之下，交通管理局与客运公司签定具体合同。在财政年度伊始，交通管理局和客运公司谈判达成协议，详细载明合同的目标和双方各自的权力和义务。客运公司保证提供合同中规定的服务水平，并在合同限定的预算之下提供良好的维修服务。交通管理局保证提供必要的财政拨款以支持社区的社会目标(成本可能无法完全收回)47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究或弥补设备和设施的资金成本。虽然从理论上说这种体系应当是有效益的，但效果喜忧参半。在政府预算特别紧的时候，交通管理局就无法提供或推迟提供它所保证的财政支持。在这种情况之下，客运公司别无选择，只好削减维修和服务。这样就产生连锁效应，最终导致整个客运服务质量的恶化。虽然公众利益受损，但这并不能归咎于客运公司服务不好。反过来说，客运公司也会出现类似的情形，即由于管理不善或缺乏动力的缘故，客运公司也可能无法提供它在合同中所保证提供的客运水平。交通管理局通常无法取消合同去选择另一家客运公司；必须继续与政府客运公司合作。当然，交通管理局可以暂不提供财政支持，但这种做法往往使服务变得更糟，公众再次受害。总的来说，只有管理人员和员工感到有动力去实现合同规定的目标，而且各方面的运作独立于政府机构约束时，合同才能行之有效。”1.1.1引入市场机制减少运营公司的成本由于公共交通的垄断特性主要集中在线路资源上，而大城市的线路资源相当丰富，把丰富的线路资源向众多的运营商开放，甚至在一个线路上给予多个运营商以经营权，即允许公共交通运营商进行横向之间的竞争，就能在不损害城市整体公交线路资源的完整性和价值的前提下，打破公共交通的垄断特性。在市场运营方面：废除线路终身制，明确改制时运营企业获得的线路资源使用权不超过三年，线路资源可以在改制企业之间招标竞争。参照巴西库里蒂巴模式，由政府对场、站、线、路实行统一管理，所有票价收入均集中收取，再按照公里数原则对营运企业实行不同线路的盈亏抵补。方案的要点是：第一，公交场站线网作为公共产品由政府统一规划，资产由公交控股公司下属专业公司负责管理；第二，全市制定规范的票价制度、营运制度和营收制度，实行规范的监督与考核制度；第三，广泛设置自动和人工售卡终端，全面实行公交磁卡购票，营运企业脱离票价收入，实行票价收入全市统一集中收取，在运营企业时间进行盈亏平衡、分配。逐步形成规范的市场运营行为，促使企业运行成本透明化。在市场运营行为逐步规范，企业成本逐步透明化后，可以扩大和完善线路招标方式，并且最终实现对所有线路实行招投标的方法，进一步提高政府管理和调控市场的能力，增强市场的竞争程度，提高服务水准。方案的要点是运营企业竞争的标的从购买经营权转为出售服务，实际上就是企业向社会提供服务产品，从政府手中获取服务收费；因此，不论是盈利线路还是非营利线路经营权的招标，都是政府给予企业服务费，即由政府购买企业的服务，而不是企业向政府购买经营权。1.1.2实际操作模式在合理的场站设施体系上，必须改革场站设施的管理体制，建立产权明晰，权责明确，政企分离，管理科学的现代企业制度。对公交站场资产实行有偿使用，合理收费，综合利用开发（通过商业性的房地产开发、土地置换、广告开发、减免税费等措施），以提高资本的运行效力，以拓宽投、融资渠道，保障社会效益和经济效益协调的经营和管理体制，最终达到政府满意，市民满意，经营者满意。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究面对着无限扩大的公交营运市场竞争与有限的站场资源的尖锐矛盾，只有采取高度集中、统一管理、合理配置、充分利用、有偿占用的对策方为上策，这就需要采用——同一利益主体下的站、运分离管理方式。该方式在具体操作方面，包括以下四个方面：(1)投资主体：政府与企业（含社会融资）。政府应将其纳入城市重点基础设施建设规划，加大对公交站场建设的投入。政府投入不足部份，可采用企业自筹和社会融资的办法解决。(2)经营主体：枢纽公司。只有以新的统一的经营主体，才有可能比较有效地协调站、运之间的关系，并以较大的区域半径为范围，进行统一合理的公交营运线网系统的规划与布建。也只有这样，才能最大限度地适应乘客人流的流动规律，充分发挥公共交通在城市交通中的主体、主导作用。枢纽公司需要协调公交、地铁、轻轨等方式的规划接驳换乘，统筹安排衔接与协调，这从城市整体的公交布局和交通安排来说，也是非常有利的。(3)管理主体：站、运分离，实行枢纽专业化管理。将站场从站运一体化的经营混合体中剥离出来，成立专门的枢纽经营管理子公司，隶属于枢纽公司统一管理，按专业化的要求实行集约化经营，并按有偿使用的原则，收取一定的管理费用，提供场地使用、发车、清洁、检修、保安、营运信息发布、乘客服务等综合性服务，这样，作为营运的主体和站场管理主体就可以分别按专业化的要求实行精确化管理，使站、运资源的利用达到最优化。（4）政府的作用：应当是提供战略规划，是协调和管理者，应由私人部门在法规约束最少和竞争的环境中来实际经营公交服务。47 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究1研究结论总结l建立公交场站用地的土地储备制度，由市、区两级政府土地储备机构负责征地、拆迂和储备，完成后移交建设单位进行建设l综合交通抠纽，由政府统一组织专业化公司进行项目建设和管理，实现交通资源共享，提高综合利用效率。l提高客运枢纽的发展速度，基本前提就是建立良性循环的投融资机制，落实设施建设资金。客运枢纽设施建设应采用多渠道、多形式的资金筹措方式，实现投资主体和融资渠道多元化，根据市场需求，充分发挥建设、开发、经营管理三个职能。l客运枢纽作为城市基础设施的一部分，政府应该加大对客运枢纽的投资力度。应尽早建立公共交通建设基金，为客运枢纽建设项目的顺利实施提供保障。此外，还应积极开拓各种投资渠道，鼓励社会资金对客运枢纽的投入，拓宽客运枢纽建设资金的来源。47